II GSK 428/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas sędzia NSA Wojciech Kręcisz sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1030/24 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia do obrotu produktów kosmetycznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 września 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1030/24 oddalił skargę S.M. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] kwietnia 2024 r., [...], w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu produktów kosmetycznych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: S.M. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą B. S. M. (dalej: strona, skarżąca), w ramach której zajmuje się sprzedażą produktów kosmetycznych marki D.®. Pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, przeprowadzili [...] listopada 2023 r. w jej zakładzie kontrolę sanitarną, wszczętą w związku z sygnałem obywatelskim dotyczącym wprowadzania do obrotu produktów kosmetycznych niezgodnie z ustawą z dnia 4 października 2018 r. o produktach kosmetycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2227; dalej: u.p.k.) oraz z wymogami Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz. U. UE L. z dnia 22.12.2009 r.; dalej rozporządzenie nr 1223/2009). W toku kontroli ustalono, że skarżąca wprowadzała na rynek zagraniczny (tj. na teren Unii Europejskiej – poza Polską, a także na rynki Australii, Nowej Zelandii, Malezji, Turcji i Kanady), produkty marki D.® w postaci ampułek, balsamów, kremów, peelingów i innych. Skarżąca nie zajmowała się ich wytwarzaniem, ponieważ produkcja była powierzona, na podstawie zawartej [...] marca 2013 r. umowy o współpracy w zakresie opracowania, wdrożenia i produkcji preparatów kosmetycznych, M.K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą C.M. w Ł. W czasie trwania kontroli skarżąca przedłożyła niepełną dokumentację dotyczącą części produktów, w tym zaświadczenie GMP (Good Manufacturing Practice) wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi (dalej: PPIS w Łodzi), jednak nie okazała pełnych raportów bezpieczeństwa dla poszczególnych kosmetyków. Wobec tego organ stwierdził, że nie została zapewniona dostępność dokumentacji produktu, o której mowa w art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1223/2009, a następnie [...] listopada 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. S.M. w piśmie z [...] listopada 2023 r. wyjaśniła, że całość dokumentacji znajduje się w posiadaniu firmy C.M. w Ł. reprezentowanej przez M.K.. Przetrzymywanie dokumentów było głównym gwarantem kontynuacji współpracy pomiędzy nią a producentem. Skarżąca oświadczyła, że została wprowadzona w błąd przez kontrahentkę, a po zakończeniu współpracy okazało się, że dokumentacja nie istnieje lub nie została jej udostępniona. Poinformowała również, że zawiadomiła organy ścigania o możliwości popełnienia przez M.K. przestępstwa wyłudzenia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z [...] grudnia 2023 r. zakazał S.M. wprowadzania do obrotu produktów kosmetycznych marki D.® wymienionych w załączniku do decyzji, uznając, że jako osoba odpowiedzialna - w rozumieniu rozporządzenia nr 1223/2009 – nie przedstawiła wymaganej dokumentacji tj. opisu produktu kosmetycznego, umożliwiającego łatwe przyporządkowanie dokumentacji do danego produktu kosmetycznego, raportu bezpieczeństwa produktu kosmetycznego, dowodów deklarowanego działania, jeżeli jest to uzasadnione ze względu na rodzaj produktu kosmetycznego lub efekt jego działania oraz danych dotyczących wszelkich testów na zwierzętach. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z [...] kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wskazał, że skarżąca była osobą odpowiedzialną w rozumieniu art. 4 pkt 3 rozporządzenia nr 1223/2009, ponieważ to pod jej nazwą handlową i znakiem towarowym produkty były wprowadzane do obrotu. Fakt, że produkcję powierzono innemu przedsiębiorcy, nie zwalnia jej z obowiązku zapewnienia, by dokumentacja produktu była dostępna pod adresem wskazanym na etykiecie. Organ wyjaśnił również, że zawarcie umowy cywilnoprawnej z firmą C.M. w Ł. nie może ograniczać odpowiedzialności publicznoprawnej skarżącej, a kwestia ewentualnego oszustwa kontrahenta pozostaje bez wpływu na obowiązki wynikające z przepisów prawa unijnego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się też podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego stwierdzając, że ewentualne postępowanie karne przeciwko M.K. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a jego wynik nie może przesądzać o obowiązkach skarżącej jako osoby odpowiedzialnej. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie oddalając skargę S.M. stwierdził, że w trakcie kontroli skarżąca nie przedłożyła pełnej dokumentacji produktu, o której mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1223/2009, ograniczając się do przedstawienia części dokumentów, w tym certyfikatu GMP, natomiast brak było raportów bezpieczeństwa i pozostałych elementów dokumentacji wymaganej dla każdego produktu kosmetycznego. W związku z tym organ słusznie uznał, że nie zapewniono dostępności dokumentacji produktu w rozumieniu art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1223/2009 i wszczął postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia i ocenę organów obu instancji i stwierdził, że to na skarżącej jako osobie odpowiedzialnej spoczywał obowiązek zapewnienia, by dla każdego produktu kosmetycznego sporządzona została dokumentacja produktu, obejmująca raport bezpieczeństwa, opis produktu oraz dane dotyczące oceny skuteczności i testów. Sąd wskazał, że odpowiedzialność wynikająca z rozporządzenia nr 1223/2009 ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od winy osoby odpowiedzialnej ani od zachowania podmiotów trzecich. Fakt, że dokumentacja była – jak twierdziła skarżąca – przechowywana przez producenta, nie zwalnia jej z odpowiedzialności, skoro to pod jej nazwą produkty były wprowadzane do obrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że skarżąca, jako profesjonalny przedsiębiorca działający w branży kosmetycznej, powinna znać obowiązki wynikające z rozporządzenia nr 1223/2009 i zapewnić sobie faktyczny dostęp do dokumentacji produktu. Zawarcie umowy cywilnoprawnej z producentem nie może ograniczać jej odpowiedzialności publicznoprawnej, a ewentualne naruszenie zobowiązań przez kontrahenta może stanowić jedynie podstawę do dochodzenia roszczeń na drodze cywilnej, nie zaś do uchylenia się od odpowiedzialności administracyjnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy rozporządzenia nr 1223/2009 oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a decyzje zostały wydane po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Skarżąca nie wykazała, aby organy naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. S.M. zaskarżyła opisany wyrok w całości i zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1223/2009 poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że "producent" oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która wytwarza produkt kosmetyczny, a którą w oparciu o uzgodnienia wewnętrzne pomiędzy C.M., a skarżącą - jest firma C.M.; 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym rozumowaniu definicji "osoby odpowiedzialnej", która zgodnie z powołanymi przepisami oznacza producenta, a nie właściciela, którego strony powołały zgodnie z umową jako osobę odpowiedzialną. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa według norm prawem przepisanych. Ponadto strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca zrzekła się rozprawy, a Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie zażądał jej przeprowadzenia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko podanie, który z przepisów został naruszony, ale także przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do autora skargi kasacyjnej należy wykazanie i uzasadnienie, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wyjaśnieniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej musi podać dlaczego konkretny przepis prawa materialnego nie miał (lub miał) zastosowania w sprawie (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno konkretnie określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują wprawdzie wprost warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, jednak należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co z kolei oznacza, że musi ono zawierać argumenty skoncentrowane na "usprawiedliwieniu" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 290/21, 23 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1985/13, 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1413/16, 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 292/18, 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1428/21 oraz 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4860/21). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutu kasacyjnego jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Trzeba także podkreślić, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem odwoławczym, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła naruszenie art. 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1223/2009 poprzez "jego błędne niezastosowanie" oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009 poprzez jego błędną wykładnię. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia warunków jakim powinien odpowiadać ten środek odwoławczy z uwagi na sposób sporządzenia jej uzasadnienia. Skarżąca w istocie nie podjęła próby wykazania, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Zarzutowi naruszenia art. 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1223/2009, w którym zawarto definicję terminu "producent" stosowaną do celów powołanego rozporządzenia, nie towarzyszyła argumentacja jakiej należy oczekiwać w przypadku podniesienia zarzutu niewłaściwego zastosowania (według skarżącej "błędnego niezastosowania") przepisu prawa materialnego. Skarżąca wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi nie wyjaśniła dlaczego, w jej ocenie, powołany przepis powinien mieć zastosowanie i na czym dokładnie polegało to naruszenie. Jest to o tyle istotne, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost odwołał się do definicji "producenta", którym w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1223/2009 jest każda osoba fizyczna lub prawna, która wytwarza produkt kosmetyczny lub zleca zaprojektowanie lub wytworzenie produktu i wprowadza ten produkt pod własną nazwą lub znakiem towarowym. Następnie Sąd, mając na uwadze niekwestionowane ustalenia faktyczne, uznał że skarżąca, która zleciła zaprojektowanie i wytworzenie produktów kosmetycznych i wprowadzała je do obrotu pod własną marką – D.® była producentem w rozumieniu rozporządzenia nr 1223/2009 (s. 7-9 uzasadnienia). W związku z tym zarzut "błędnego niezastosowania" art. 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1223/2009, którego uzasadnienie nie nawiązuje do przedstawionego wyżej stanowiska WSA, nie poddaje się kontroli. Z kolei w odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1223/2009, należy stwierdzić, że skarżąca w uzasadnieniu nie zawarła jego koniecznych elementów, to jest nie wyjaśniła, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści tych przepisów oraz nie podała właściwego, jej zdaniem, rozumienia naruszonych przepisów. Tymczasem to zadaniem skarżącej było wywiedzenie, dlaczego w jej ocenie wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, dlaczego zdaniem skarżącej przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja prawna nie zasługuje na aprobatę. Prowadziłoby to bowiem, nie tylko do zastąpienia strony w formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, lecz również oznaczałoby pełne merytoryczne rozpoznanie sprawy, co nie jest dopuszczalne na obecnym etapie postępowania. Dla uznania wniesionej skargi kasacyjnej za zasadną, nie wystarczy powołanie w niej przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone i stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wydał błędny wyrok. Kilkuzdaniowa wypowiedź mająca wspierać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie może być uznana za ich właściwe uzasadnienie. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.