II GSK 4/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M N od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt III SA/Po 421/18 w sprawie ze skargi M N na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M N na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 5 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu lub Sąd I instancji) oddalił skargę M N (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P (dalej: Dyrektor) z dnia [..] maja 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 18 października 2016 r. funkcjonariusze celni ustalili, że w lokalu [..] znajdują się dwa podłączone do sieci elektrycznej i gotowe do gry automaty. Dysponentem skontrolowanego lokalu był skarżący, który prowadził tam działalność gospodarczą. W drodze eksperymentu funkcjonariusze celni potwierdzili, że gry zainstalowane na tych urządzeniach są grami na automatach w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 612; dalej: u.g.h.). Decyzją z dnia [..] marca 2017 r. Naczelnik Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Pwymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor decyzją z dnia [..] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu, ocena zachowania podmiotu urządzającego gry hazardowe z naruszeniem prawa winna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą. Rozstrzyganie przez organ administracji sprawy w oparciu o stare przepisy wynika przede wszystkim z faktu, że przedmiotem sprawy jest nałożenie sankcji administracyjnej o charakterze represyjnym. Z uwagi na gwarancyjną funkcję prawa represyjnego można wnioskować, że podmiot naruszający prawo mógł - w oparciu o zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa - oczekiwać zastosowania wobec niego sankcji w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie, gdy dopuścił się naruszenia prawa. Strona błędnie twierdzi, że organ rozpatrując jej odwołanie powinien był uwzględnić znowelizowany stan prawny obowiązujący w chwili orzekania, a nie stan prawny, jaki obowiązywał w dniu kontroli. Sąd I instancji wskazał, że niezależnie od urządzania gier na automatach poza kasynem gry, sankcjonowanego przez art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. - aktywność strony wyczerpywała jednocześnie dyspozycję art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., tzn. strona urządzała gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia i bez wymaganej rejestracji automatu (urządzenia do gry). To zaś dowodzi, że aktywność strony stanowiła delikt administracyjny również po nowelizacji u.g.h., tj. od 1 kwietnia 2017 r. (art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.), sankcjonowany znacznie wyższą karą (100 tys. zł od każdego automatu). Dyrektor prawidłowo zastosował w sprawie regulacje obowiązujące w dacie stwierdzenia naruszenia prawa przez stronę – art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. stanowiące, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry oraz że wysokość tej kary wynosi 12.000 zł od każdego automatu. WSA w Poznaniu stwierdził, że skontrolowane urządzenia spełniają przesłanki z art. 2 ust. 3 u.g.h. Potwierdzają to poczynione w sprawie ustalenia, bazujące na zgromadzonych dowodach, obejmujących m.in. wyniki kontroli (wynik oględzin automatów oraz wynik eksperymentu procesowego). Skarżący był niewątpliwie podmiotem urządzającym gry na spornych automatach, poza kasynem gry, ponieważ: – posiadał tytuł prawny do przedmiotowego lokalu; – udostępniał klientom automaty w godzinach otwarcia lokalu; – dostarczał energię elektryczną do zasilania powyższych automatów. Skarżący pomimo wezwania organu nie dostarczył umowy najmu/dzierżawy powierzchni, na podstawie których wstawiono automaty i twierdził, że jedynie wynajmował powierzchnię innym przedsiębiorcom. M N zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) przez jego niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, podczas gdy doszło do naruszenia art. 121 § 1, art. 187 § 1 i 2, art. 188 i art. 191 o.p., organ bowiem nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonał wybiórczej i dowolnej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji błędnie uznał zgromadzony materiał za wystarczający dla stwierdzenia, że skarżący był podmiotem urządzającym gry na automatach, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt. 2 u.g.h.; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez jego niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 89 ust. 1 pkt 2 mógł stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego, jako urządzającego gry na automatach, podczas gdy nie realizował on wspólnie z dysponentem automatów wspólnego przedsięwzięcia, a jedynie udostępniał powierzchnię, na której eksploatowane były automaty; 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przez naruszenie zasady legalizmu, wyrażonej w art. 120 o.p., a wywodzonej z zasady wskazanej w art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego bez podstawy prawnej bowiem w dacie orzekania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie obowiązywał (został uchylony w dniu 1 lipca 2017 r. ustawą o zmianie ustawy o grach hazardowych z dnia 15 grudnia 2016 r., Dz.U. z 2017 r. poz. 88); 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez jego niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 89 ust. 1 pkt 2, w sytuacji gdy nie ma racji bytu sankcja określona w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jeżeli nie ma zastosowania zakaz wynikający z art. 14 ust. 1 u.g.h., który w czasie popełnienia czynu pozostawał bezskuteczny z powodu zarówno proceduralnej jak i materialnej sprzeczności z prawem Unii, czego konsekwencją wynikającą z prawa Unii (art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE) jest to, że państwo członkowskie, które naruszyło obowiązki wynikające z dyrektywy nie może powoływać się wobec jednostek na swoje niewykonanie obowiązków, które nakłada dyrektywa; 5. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 288 TFUE oraz art. 9 i 91 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i tym samym uznanie, że organ państwa nie ma prawa, a fortiori również obowiązku, natychmiastowej i samodzielnej odmowy zastosowania przepisów ustawy o grach hazardowych, których projekt nie został notyfikowany Komisji (wbrew dyspozycji dyrektywy 98/34), a których rzekome naruszenie stało się podstawą wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności postawione w tej skardze zarzuty procesowe a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niezasadność zarzutów ma przede wszystkim źródło w ich formalnej wadliwości. Sąd II instancji zwraca uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Oznacza to, że dla jej skuteczności muszą być spełnione prawem określone warunki. Nawet ich zliberalizowanie w pewnym zakresie dokonane uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, nie zniosło konieczności wskazania naruszeń prawa i ich uzasadnienia. Ten nakaz wynika wprost z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zatem jego wypełnienie ma polegać na określeniu naruszeń, których dopuścił się Sąd I instancji. Oznacza to, że skarga kasacyjna ma nie tylko podać naruszone przepisy, ale szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnić na czym polega ich naruszenie. Sąd II instancji jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Konsekwencją tego faktu jest zakaz ustalania zakresu podnoszonych przez stronę naruszeń, a następnie ich skutków dla kontrolowanego wyroku. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wskazuje w zarzutach procesowych przepisy o.p. odnoszące się do postępowania wyjaśniającego. Jednak w uzasadnieniu te naruszenia traktuje ogólnie, bez konkretyzacji na czym polegało naruszenie przepisu. Warunków poprawnego uzasadnienia zarzutu nie spełniają stwierdzenia o niepodjęciu niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego czy jego niewłaściwej oceny. Strona ma konkretnie pokazać, czego organ nie podjął i co niewłaściwie ocenił, bo tylko wtedy można przyjąć, że zarzut jest uzasadniony, a Sąd II instancji może się do niego jednoznacznie odnieść, a nie przez pryzmat różnych domniemań, które można budować na gruncie wadliwie zbudowanych zarzutów. Jednak nawet przy wskazanej wadliwości zarzutów procesowych rozpoznawanej skargi kasacyjnej, można stwierdzić, że organy i Sąd I instancji poprawnie przyjęły, że skarżący kasacyjnie był podmiotem, o którym stanowi art. 89 ust. 1 i 2 u.g.h. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotny jest zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Wprawdzie i on jest formalnie wadliwy, bo przecież został ujęty jako naruszenie prawa procesowego, a przecież jest zarzutem materialnym, to jednak NSA może do niego odnieść się merytorycznie ze względu na wcześniej powołaną uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r. Dokonując merytorycznej oceny tego zarzutu, kwestionującego wymierzenie kary na podstawie przepisu w innej treści niż w chwili dokonania kontroli i stwierdzenia deliktu administracyjnego, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna wadliwie zakłada, że decyzje nakładające karę nie miały ustawowej podstawy. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że czym innym jest brak podstawy prawnej decyzji, a czym innym zmiana tej podstawy. Na gruncie rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie ma wątpliwości, że w dniu kontroli obowiązywał art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. Nie ma też sporu, że w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji art. 89 u.g.h. nadal obowiązuje. Nie budzi też wątpliwości, że w chwili nakładania kary ma inną treść. Jednak z tego faktu nie można wyprowadzić wniosku, że brak jest podstawy prawnej do ukarania. Pojawia się tu inny problem, a więc na podstawie jakich przepisów ma być wymierzona kara. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przy ocenie przepisów dotyczących deliktu administracyjnego, sankcja administracyjna za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu. W odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, co prowadzi do wniosku, iż stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia jest stan prawny z daty jego zaistnienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06). Jak wskazał NSA w wyroku z 6 marca 2013 r., II GSK 2385/11, w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Jeżeli zatem w sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa, to skutki tego zdarzenia muszą być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia (por. wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., II GSK 1186/12). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stwierdzone naruszenie zakończyło się bowiem w dniu kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy celnych. Zatem należy przyjąć, że podstawą wymierzenia kary za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, stwierdzone przed dniem wejścia w życie nowelizacji art. 89 u.g.h. wprowadzonej art. 1 pkt 67 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 88), a więc przed 1 kwietnia 2017 r., jest przepis art. 89 sprzed nowelizacji, z tym tylko, że ustalenie wysokości takiej kary powinno nastąpić na podstawie przepisów uwzględniających konieczność określenia wysokości kary na podstawie regulacji korzystniejszej dla podmiotu karanego. Z jednej strony należy przyjąć konstytucyjny zakaz retroaktywnego działania przepisów nakładających karę administracyjną, z drugiej należy brać pod uwagę przepisy korzystniejsze przy określaniu wysokości kary, jeżeli ustawodawca nowelizując treść przepisu nie przesądził wprost, które normy mają być stosowane dla stanów przejściowych. Takie ujęcie zasad odpowiedzialności administracyjnej z tytułu kar za urządzanie gier z naruszeniem przepisów u.g.h. ma oparcie w argumencie systemowym, a więc w treści art. 189c k.p.a. oraz konstytucyjnej zasadzie równości. Wprawdzie do kar na gruncie u.g.h. nie ma zastosowania k.p.a., to jednak trudno ignorować w ujęciu systemowym regułę wyrażoną w treści art. 189c k.p.a., zwłaszcza że ma ona charakter uogólniający orzecznictwo TK w zakresie kar administracyjnych. Poza tym brak podstaw by dokonywać konstytucyjnego rozróżnienia między karami wymierzanymi na podstawie k.p.a. i o.p. Skoro takiej cechy między nimi nie ma, to zasada równości nakazuje do kar wymierzanych na podstawie art. 89 u.g.h. w związku ze zmianą przepisu stosować mechanizm podobny jak ten wyrażony w art. 189c k.p.a., jeżeli mamy do czynienia z sytuacjami przejściowymi. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał oceny wymiaru kary z punktu widzenia przedstawionych zasad. W tym zakresie wyrok jest niepełny. Jednak analiza stanu prawnego, który Sąd I instancji przyjął za podstawę kary, a zwłaszcza jej wysokość z chwili naruszenia prawa (1.2000 zł) i z chwili nakładania kary (100.000 zł) od każdego automatu do gry, pozwala przyjąć, że wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa w sposób dający podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wprost to wynika z treści art. 184 p.p.s.a. Z oczywistych powodów należy uznać za niezasadne zarzuty łączące wadliwość wyroku Sądu I instancji z przepisami prawa unijnego. Oczywista nietrafność tych zarzutów jest pochodną wiążącego charakteru uchwał NSA, co powinno być wiedzą powszechną. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.