II GSK 3994/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 43/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E. M. na bezczynność Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie bezczynności organu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

E. M. (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2014 r. nr [...] umarzającej postępowanie wyjaśniające w trybie odpowiedzialności zawodowej. Skarga została nadana [...] lipca 2017 r. i została poprzedzona ponagleniem skierowanym do organu w dniu [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 września 2017 r. odrzucił powyższą skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) oraz zwrócił uiszczony wpis od tej skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji, po dokonaniu wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie wskazał, iż w związku z brakiem organu wyższego stopnia nad Krajowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa skarżąca, przed wniesieniem skargi na bezczynność tego organu, zobowiązana była wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca tego nie uczyniła. Nie sposób bowiem uznać, by jej ponaglenie z dnia [...] lipca 2017 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że skarżąca – przed wniesieniem skargi na bezczynność organu - nie skierowała do Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa odrębnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. E. M. złożyła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca za podstawę skargi kasacyjnej wskazała naruszenie art. 174 pkt 2 – art. 141 § 4, polegające na nie przedstawieniu stanu sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym. Na podstawie art. 174 pkt 2 skarżąca zarzucił: - naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi po dokonaniu błędnej oceny środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. - art. 149 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, a nie na zobowiązaniu organu do odpowiedniego działania (tj. na uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że organ był bezczynny i wyczerpane zostały środki zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem należało ją oddalić. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego postanowienia mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Stosowne do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga może zostać wniesiona do sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Kontroli instancyjnej poddane zostało rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę z tego powodu, że strona – przed wniesieniem skargi do Sądu – nie wyczerpała środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, skarga za pośrednictwem organu została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 20 lipca 2017 r. co oznacza, iż została złożona w nowym stanie prawnym. Jednocześnie należy jednak wskazać, że art. 52 § 2 i § 3 został zmieniony przez art. 9 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej tę ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy "1. Do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym". Natomiast ust. 2 art. 17 wskazuje, że: "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i stanowiskiem wyrażonym w doktrynie oraz stosownie do znowelizowanych przepisów skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o ile tylko służy one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Tym samym dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, dopóty wniesienie skargi na ten akt lub czynność do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne. To ostatnie nie dotyczy takiego środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku takiego środka zaskarżenia strona jest uprawniona i zobowiązana zdecydować, czy skorzysta z tego środka zaskarżenia, a zatem czy wniesie ona wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ, czy też od razu – nie korzystając ze wskazanego wyżej środka zaskarżenia – wniesie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (M. Jagielska [w: Komentarz Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, red. R. Hauser, M. Wierzbowski). W związku z powyższym, stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, zgodnie z treścią § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu z dnia wnoszenia skargi) w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. W związku z powyższym, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wyczerpała trybu wynikającego z art. 37 k.p.a., przez co przed wniesieniem skargi na bezczynność Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie wezwała tenże organ do usunięcia naruszenia prawa. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, zaś twierdzenie skarżącej, iż takim wezwaniem było pismo z [...] lipca 2017 r. zatytułowane "Ponagleniem strony na bezczynność KROZ PIIB" uznać należy za chybione. Podkreślić w tym miejscu bowiem należy, że w piśmie na które wskazuje skarżąca, wnosi ona w punktach o: stwierdzenie bezczynności, niezwłoczne załatwienie sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, podjęcie środków zapobiegających bezczynności na przyszłość oraz pociągnięcie do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa pracownika organu (KROZ PIIB), który nie załatwił sprawy w terminie. W uzasadnieniu skarżąca wskazuje zaś, że sprawa powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki, a nie została załatwiona do tej pory. Tym samym organ pozostaje w stanie bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy i argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej nie daje podstaw do uznania, że wskazane wyżej pismo skarżącej złożone do organu – "Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa Krajowa Rada" - stanowi wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa o którym mowa w art. 37 k.p.a. i tym samym świadczące o wyczerpaniu w rozpoznawanej sprawie przez stronę skarżącą trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 37 k.p.a. Zatem skoro skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wniosła wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 k.p.a. do organu, a więc nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, to skargę tę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co też prawidłowo uczynił Sąd I instancji. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia i tym samym rozpoznając postawiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w tym przepisie., Sąd zauważa, że zaskarżone w sprawie uzasadnienie, spełnia w istocie wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Wobec powyższego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.