II GSK 394/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 432/22 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od N. Sp. z o.o. w Ż. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 432/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę D. A. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 8 czerwca 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 3 grudnia 2021 r. w miejscowości L., na drodze wojewódzkiej nr 119, funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli 6-osiowy pojazd członowy składający się z 3-osiowego ciągnika samochodowego marki Scania o nr rej. [...] oraz 3-osiowej naczepy ciężarowej marki Krone o nr rej. [...]. Pojazdem kierował M. P., który w momencie zatrzymania wykonywał na rzecz D. A. przewóz drogowy ładunku podzielnego (24 dppl elastyczne zawierające melaninę w ilości 1000 kg każdy - sumarycznie 24 t, rury stalowe, szczoteczki zapakowane w kartonach i zbiorczo na paletach w ilości 14 palet, wafle kukurydziane w kartonach ułożonych na paletach – w ilości 11 palet, dachówki zapakowane na 6 palet). Przejazd odbywał się z Żar do Norwegii. Kierujący okazał do kontroli dokumenty dotyczące przewożonego ładunku, dowody rejestracyjne pojazdów, prawo jazdy, kartę kierowcy oraz wypis z licencji nr [...] dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli drogowej z 3 grudnia 2021 r. W trakcie kontroli drogowej stwierdzono naruszenie lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 919, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm., określanej dalej jako u.t.d.). Ważenie kontrolowanego środka transportu wraz ładunkiem wykazało bowiem m.in., iż jego rzeczywista masa całkowita wynosi 55,3 t, zatem przekracza wartość dopuszczalną tego parametru wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022; dalej jako rozporządzenie MI z 31 grudnia 2002 r.) - 40 t o 15,3 t, tj. o 38,25 %. Wobec powyższego decyzją z 20 stycznia 2022 r Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na przedsiębiorcę kary pieniężnej określonej w lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d. w wysokości 10 000 zł. Jednocześnie – zdaniem organu - nie zachodziły żadne okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. Zaskarżoną decyzją z 8 czerwca 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. WSA zwrócił uwagę, że zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do kwestii, czy wymierzenie skarżącej w niniejszej sprawie kary nie nastąpiło z naruszeniem zakazu podwójnego karania na podstawie tych samych okoliczności faktycznych. Skarżąca podnosiła bowiem zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i postępowania przed sądem administracyjnym, że na podstawie jednej kontroli drogowej ZWITD wszczął dwa równoległe postępowania i wydał dwie decyzje, a mianowicie decyzję, będącą przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie oraz decyzję z 26 stycznia 2022 r., nakładającą karę w wysokości 15.000 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym. W konsekwencji zdaniem skarżącej został naruszony art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. WSA rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko, że w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli - przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd takim pojazdem i naruszenia norm m.in. w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego wszczynane są dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (zwanej dalej p.r.d.). oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym. Są to bowiem dwie sprawy administracyjne, załatwiane odrębnymi decyzjami. Naruszenie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków określonych w ustawy o transporcie drogowym podlega karze na podstawie art. 92a u.t.d., a naruszenie warunków ruchu pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej, podlega karze na podstawie art. 140ab ust. 2 w zw. z art. 140aa p.r.d. W przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia (czy naruszenia zakazu z art. 64 ust. 2 p.r.d.) i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje nakładające karę. Do jednego zdarzenia, polegającego na przejeździe pojazdu nienormatywnego, zastosowanie mają różne normy prawne, które przewidują niezależne od siebie ujemne konsekwencje. Istotne znaczenie ma zatem ochrona tego samego dobra na podstawie dwóch różnych regulacji. W obu analizowanych przypadkach nie zachodzi tożsamość chronionego interesu prawnego. Nie mamy do czynienia z ochroną tego samego dobra. Inny jest bowiem cel omawianych regulacji. Skoro nie mamy do czynienia z ochroną tego samego dobra, nie można zatem mówić o tożsamych naruszeniach. Konkludując, wymierzenie kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw nie narusza zakazu podwójnego karania. W kontrolowanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia normy art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. Nie nastąpiło również z powyższych względów naruszenie art. 92a ust. 3 u.t.d. WSA podzielił również pogląd organu, że w sprawie nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności, które w świetle art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. uzasadniałyby wyłączenie odpowiedzialności skarżącej za stwierdzone naruszenie. W sprawie nie zostały wykazane jakiekolwiek okoliczności wskazujące na to, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszeń, a to na przewoźniku spoczywa ciężar dowodu w zakresie dołożenia należytej staranności przy organizacji przewozu i braku wpływu na naruszenie prawa, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Organ nie jest zobowiązany do wykazywania okoliczności uwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Strona skarżąca takich dowodów nie przedstawiła, ani na etapie postępowania przed organem I instancji (mimo stosownego pouczenia zawartego w zawiadomieniu z 6 grudnia 2021 r.), ani też na etapie postępowania odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 c ust. 1 pkt 2 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie pomimo ustalenia, iż w związku z tym samym zachowaniem strony doszło do nałożenia na stronę dwóch kar pieniężnych w dwóch równoległych postępowaniach administracyjnych, prowadzonych przez Inspekcję Transportu Drogowego tj. decyzją Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 20.01.2022 r. (będącą przedmiotem niniejszego postępowania) - nałożono na stronę karę pieniężną w kwocie 10. 000 zł za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20 %, a decyzją Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 26.01.2022 r., którą strona została ukarana karą pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym w wymiarach, rzeczywistej masie całkowitej i naciskach jednej lub wielu osi odpowiadających zezwoleniu kategorii V, z naruszeniem zakazu przewozu innego niż ładunek niepodzielny którym mowa w art. 64 ust 2 p.r.d. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Brak przesłanek nieważnościach, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Z zarzutu petitum skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia przywołanych tam przepisów poprzez nałożenie na przewoźnika (skarżącą) kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu na podstawie ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy na przewoźnika została nałożona kara za to samo naruszenie sklasyfikowane w ustawie Prawo o ruchu drogowym. W tym miejscu zauważyć też należy, że problem prawny objęty powyższym zarzutem skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z: 23.11.2021 r., II GSK 1667/21, LEX nr 3264247; 15 września 2022 r., sygn. akt II GSK 689/21; 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 847/20; 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 758/20; 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21; 12 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 46/21; 16 października 2024 r., sygn. akt II GSK 908/21; 12 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 46/21. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie stanu faktycznego, który stanowił podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że nałożenie na skarżącą kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw, stanowi dopuszczalny przepisami prawa zbieg odpowiedzialności administracyjnej i nie narusza zakazu podwójnego karania za to samo zachowanie. Należy bowiem przyjąć, że przypisane skarżącej delikty zostały stypizowane w dwóch różnych ustawach, a sposób określenia ich przesłanek prowadzi do wniosku, że nie mają one charakteru jednorodnego. Trafnie zostało zauważone, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 1 w związku z lp. 10.2 załącznika nr 3), administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, które polega między innymi na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita powyżej 12 t, została przekroczona - co najmniej 20%. Z treści art. 1 u.t.d. wynika ponadto, że ustawa o transporcie drogowym określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego. Stąd należy przyjąć, że dobrem chronionym na podstawie przepisów tejże ustawy jest prawidłowość wykonywania transportu drogowego. Dodatkowo należy zauważyć, że pod względem podmiotowym ma ona zastosowanie do podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem oraz innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym; Z kolei ustawa - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z art. 1 ust. 1 p.r.d., reguluje zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1 p.r.d.). Ustawodawca w ustawie tej wprowadził również szereg przepisów o charakterze sankcji administracyjnej. Karze pieniężnej podlega między innymi przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest, między innymi, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1). Dobrem chronionym na gruncie wskazanej ustawy jest więc bezpieczeństwo ruchu drogowego. W rozumieniu tej ustawy "pojazd nienormatywnym" to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy. Należy więc zauważyć, że wystarczające dla uznania, że mamy do czynienia z pojazdem nienormatywnym jest jego wymiar większy od dopuszczalnego, co nie musi się łączyć z przekroczeniem dopuszczalnej masy całkowitej. Natomiast z art. 64 ust. 1 p.r.d. - do którego odsyła art. 140aa ust. 1 - wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa zaś tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3). Przepis art. 140ab ust. 1 p.r.d. stanowi zaś, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem (pkt 1-2). Przy tym, wysokość kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii VII uzależniona jest od określonego procentowo stopnia przekroczenia dopuszczalnej wartości nacisku jednej lub wielu osi, rzeczywistej masy całkowitej lub wymiarów pojazdu, co w przypadku, gdy jest ona nie wyższa niż 20% powoduje nałożenie kary w wysokości 10.000 zł. Należy również wskazać na podmioty, które mogą ponosić odpowiedzialność za wskazany w art. 140aa ust. 1 delikt, tj. podmiot wykonujący przejazd, podmiot wykonujący czynności ładunkowe, podmiot wykonujący inne niż wymienione w pkt 2 czynności związane z przejazdem pojazdu nienormatywnego, w szczególności organizator transportu, nadawca, odbiorca lub spedytor. Niewątpliwie więc również zakres podmiotów, które mogą ponieść odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia jest odmienny od tego, wskazanego za delikt określony w art. 92a ust. 1 u.t.d. Wobec powyższego trafnie przyjmuje się, że odrębne zakresy normowania przywołanych wyżej ustaw, tj. ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie mogą pozostawać bez wpływu na ocenę, iż akty te realizują odmienne cele oraz służą ochronie różnych dóbr i interesów prawnych (por. wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21, wyrok NSA z 23.11.2021 r., II GSK 1667/21, LEX nr 3264247). Z przedstawionych powodów, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego tj. art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). ----------------------- 2