II GSK 375/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1797/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii w zakresie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz A. Sp. z o.o. w B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1797/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w B. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie opinii w zakresie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 roku nr [...] i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] wnioskiem z dnia 26 lutego 2016 r. zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] o zaopiniowanie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. X. Okręgowa Rada Aptekarska w [...] uchwałą z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 2 i art. 29 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.) art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) i art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2011 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej o udzielenie ww. zezwolenia z uwagi na to, że skarżąca i podmioty z nią powiązane prowadzą bezpośrednio lub pośrednio 36 aptek, więc w przypadku wydania kolejnego zezwolenia istnieje uzasadnione podejrzenie, że doszłoby do złamania limitu statuowanego w art. 99 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne. W zażaleniu na powyższą uchwałę skarżąca zarzuciła, że Okręgowa Rada Aptekarska nie jest podmiotem uprawnionym do badania przesłanki dopuszczalnej liczby aptek prowadzonych przez danego wnioskodawcę w województwie. Naczelna Rada Aptekarska zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 i art. 38 ust. 3 ustawy o izbach aptekarskich, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. umorzyła postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu podkreśliła, że z informacji uzyskanych ze strony internetowej Rejestru Aptek prowadzonego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego wynika, iż zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. X. zostało udzielone w dniu [...] kwietnia 2016 r. Nie ma zatem możliwości zajęcia stanowiska w sprawie ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe w chwili wydania ww. zezwolenia. Uchwała organu I instancji została wydana na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. przez organ współdziałający, co oznacza, że ani przedmiot postępowania przed tym organem, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania zażaleniowego w sytuacji, gdy nie toczy się już postępowanie główne. W skardze na powyższą uchwałę skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość; b) art. 6 i art. 8 oraz art. 19 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy uchwały, podczas gdy brak jest jakichkolwiek przepisów prawa materialnego zezwalających na orzekanie przez okręgową radę aptekarską w drodze opinii wydawanej w sprawach udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki o kwestii przesłanek antykoncentracyjnych określonych w art. 99 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, a także art. 15 k.p.a. poprzez brak wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym; - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 ust. 1 pkt 7 oraz art. 29 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich poprzez utrzymanie w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej i zezwolenie na wyjście przez Okręgową Radę Aptekarską poza jej kompetencje wynikające z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Aptekarska wniosła o jej oddalenie. Sad I instancji zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 r., jak i poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. z uwagi na to, że zostały podjęte bez podstawy prawnej, a zatem, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotknięte są wadą nieważności. Sąd I instancji stwierdził, że co prawda uchwały te zostały wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a., jednakże przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ. Samo wezwanie organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia stosownego zezwolenia nie statuuje po stronie organu samorządu zawodowego kompetencji do rozpoznania takiego wniosku w trybie art. 106 § 1 – 6 k.p.a. Zdaniem Sądu, przepisami wyznaczającymi taką rolę na gruncie obowiązującego stanu prawnego nie mogą być normy kompetencyjne wymienione w treści uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej, czyli art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Nie ulega wątpliwości, że na ich podstawie organ samorządu – co do zasady – posiada uprawnienie do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, jednakże jest to uprawnienie natury ogólnej i nie wynika z obowiązku działania w trybie art. 106 § 1 - 6 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Powyższe potwierdza art. 19 ust. 1, który przewiduje, że od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, od których przysługuje odwołanie. Oznaczałoby to, że wydawana opinia samorządu ma walor stanowiska tego organu, a złożona do akt postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki - podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego. Sąd I instancji zauważył, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym kwestię zezwoleń na prowadzenie aptek regulował art. 33 ust. 5 z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452 ze zm.), który przewidywał, że udzielenie lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej wymaga zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. W ocenie Sądu, przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę zobowiązującą do stosowania trybu współdziałania organów w oparciu o procedurę określoną w art. 106 § 1 k.p.a. Z kolei obecnie obowiązujący stan prawny nie może być podstawą podejmowania przez organy samorządu aptekarskiego uchwał - postanowień opiniujących kwestie udzielania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej po dniu 1 października 2002 r. nie znalazł bowiem swego "odpowiednika" w ww. ustawie Prawo farmaceutyczne, ani też w żadnej innej regulacji, która mogłaby mieć zastosowanie w analizowanym przypadku. Nie przewidują takiego trybu zarówno art. 99 ust. 2, ani art. 101, czy też 102 ww. ustawy Prawo farmaceutyczne, statuujące zasady wydawania decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ani też inne przepisy tej ustawy. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że istniejące w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza zatem jedynie generalną kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w przepisach ww. ustawy Prawo farmaceutyczne lub w innych regulacjach. Skoro jednak w obowiązującym stanie prawnym brak jest takich materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., to [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nie miał obowiązku uruchamiania trybu współdziałania przed wydaniem decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zaś Okręgowa Rada Aptekarska w [...], w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania postanowienia - uchwały opiniującej ten zamiar w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Skoro jednak organ samorządu wydał opinię w formie aktu administracyjnego, pomimo braku do tego podstawy prawnej, a wadliwości tej nie dostrzegła Naczelna Rada Aptekarska w zaskarżonym postanowieniu, to rozstrzygnięcia organów obu instancji należało uznać za nieważne. Dlatego skarga została uwzględniona. W skardze kasacyjnej Naczelna Rada Aptekarska zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normy kompetencyjne do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania; 2) art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie opinii w zakresie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stwierdził nieważność tej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...], albowiem – jak wyjaśnił – w obowiązującym stanie prawnych brak jest materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ inspekcji farmaceutycznej do współdziałania z samorządem aptekarskim w trybie art. 106 k.p.a., a skoro wymienione akty podjęte zostały w tym właśnie trybie, to należało uznać, że nastąpiło to bez podstawy prawnej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, nie są zasadne i nie podważają prawidłowości przywołanego stanowiska Sądu I instancji. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie nie doszło naruszenia przepisów art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w związku z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. przez błędną ich wykładnię. W tej mierze, zaaprobować należy bowiem stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że przywołane przepisy ustawy o izbach aptekarskich mają wyłącznie charakter przepisów kompetencyjnych. Analiza treści przywołanej regulacji prawnej nie uzasadnia twierdzenia, że na jej gruncie doszło do ustanowienia trybu działania – czy też do jakiegokolwiek nawiązania do niego – o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., co w kontekście zasady legalizmu działania oraz zakazu domniemywania kompetencji musiałoby wymagać jednoznaczności tej regulacji. Zwłaszcza, gdy podkreślić w tym względzie, że z przywołanego art. 106 § 1 k.p.a. jasno i wyraźnie wynika, iż określony nim tryb współdziałania stosuje się, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), a decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Tymczasem, nic takiego zaś nie wynika z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, a wniosku przeciwnego nie sposób jest uzasadniać argumentem o wyposażeniu organów samorządu aptekarskiego na gruncie tych przepisów w uprawnienie do formułowania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że w wymienionych przepisach mowa jest o opinii, to jednak nie sposób jest uznać, że jest to opinia, o której mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Dlatego, że nie ma ona znaczenia i waloru prawnego, o którym w tym przepisie mowa, albowiem nie towarzyszą jej określone tym przepisem prawa konsekwencje, a mianowicie uzależnienie od jej wyrażenia – jako stanowiska innego uprawnionego organu – wydania decyzji w sprawie. Znajduje to swoje potwierdzenie również w tym argumencie, że powierzając wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu kompetencje do udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki (art. 99 ust. 2 w związku z art. 37am – art. 37 ap ustawy Prawo farmaceutyczne), ustawodawca w ogóle nie uzależnił ich realizacji – tak, jak jak miało to miejsce na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, a mianowicie art. 33 ust. 5 ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej, która to ustawa została uchylona z dniem 1 października 2002 r. – od współdziałania z innym organem (w tym z organem samorządu aptekarskiego), w tym zwłaszcza w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Skoro tak, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że opinie organu samorządu aptekarskiego, o których mowa art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich wydawane na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego – a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie – prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia (cofnięcia) zezwolenia na prowadzenie apteki, są stanowiskiem tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o ich wydanie i stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowią jeden z dowodów w tym postępowaniu, który podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., lecz – co należy podkreślić w świetle powyżej przedstawionych argumentów – nie stanowią, w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., stanowiska innego uprawnionego organu, od wyrażenia którego jest uzależnione wydanie decyzji w sprawie (por. również wyroki NSA z dnia: 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 843/16; 11 września 2018 r., sygn. akt II GSK 3914/16). Należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.