II GSK 37/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 1100/21 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu od skargi w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak sprawy [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postepowania w sprawie ustalenia właściciela sieci gazowej wraz z przyłączeniami oraz ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

I Pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. Gmina Rakoniewice wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2021 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Gminy Rakoniewice z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie ustalenia właściciela sieci gazowej wraz z przyłączeniami oraz ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Gmina Rakoniewice wywiodła legitymację do wniesienia skargi z treści art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 1376 ze zm.; dalej jako: "u.p.r.d"), w myśl którego opłaty określone między innymi w art. 40 ust. 3 u.d.p. są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Opłata za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzenia infrastruktury technicznej stanowi niepodatkową należność publicznoprawną będącą dochodem gminy. Gmina Rakoniewice zobowiązana jest do dochodzenia należności za zajęcia pasa drogowego, co wynika choćby z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Na tej podstawie skarżąca gmina uznała, że posiada interes prawny w wniesieniu skargi na zaskarżoną decyzję, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchylając decyzję Burmistrza Rakoniewic i umarzając postępowanie w sprawie pozbawiło gminę dochodów z tytułu opłaty za zajęcie pasów drogowych pod sieć gazową. Skarżąca gmina powołała się na możliwość uzyskania zdolności skargowej, którą potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13 SIP LEX nr 174722, w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu gminy chronionego przepisami prawa, przez co hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należało do wskazanej jednostki samorządu terytorialnego i uznać ją za stronę uprawnioną do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") Postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 1100/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Gminy Rakoniewice oraz postanowił w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. Sąd wyjaśnił, że choć uchwała ta co prawda dotyczyła legitymacji procesowej powiatu, to zostały w niej zawarte rozważania dotyczące ograniczeń, jakich doznaje jednostka samorządu terytorialnego w zakresie ochrony interesu prawnego (obowiązku, uprawnienia) w sprawach, w których jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji. Wobec tego Sąd przytoczył wywody w niej zawarte z uwagi na to, że pozostawały one w pełni aktualne, a zarazem adekwatne do sprawy, w której Gmina Rakoniewice wywodzi skargę w sprawie, w której w pierwszej instancji administracyjnej orzekał jej Burmistrz. Sąd wobec treści ww. uchwały NSA stwierdził, że Gminie Rakoniewice (reprezentowanej przez Burmistrza, który wydał decyzję w pierwszej instancji) nie przysługuje legitymacja skargowa pozwalająca na kwestionowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu rozpoznającej odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, a zatem Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. II Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia WSA w Poznaniu wniosła Gmina Rakoniewice, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie: – naruszenie przepisu art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako: "k.p.a.") oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 167 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez niezasadne odrzucenie skargi gminy Rakoniewice na decyzję reformatoryjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu uchylającą decyzję Burmistrza Rakoniewic i umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia właściciela sieci gazowej wraz z przyłączeniami oraz ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w sytuacji, gdy przepisy te rozumiane w ten sposób, że gminie nie przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu, w którym jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji, także w odniesieniu do spraw dotyczących opłat stanowiących jej dochody, są niezgodne z pomieszczoną w art. 167 ust. 1 Konstytucji RP zasadą samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, która dla zachowania swej efektywności powinna być chroniona poprzez zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego prawa do sądu, II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie: – niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 40 ust. 3 i art. 40a ust. 1 u.d.p. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 167 ust. 1 Konstytucji RP - wyrażające się w niezasadnym uznaniu, że gmina nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego zmierzającego do oceny legalności decyzji reformatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu uchylającej decyzję Burmistrza Rakoniewic i umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia właściciela sieci gazowej wraz z przyłączeniami oraz ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym w sytuacji, gdy interes prawny gminy do wniesienia skargi w tym przypadku podyktowany jest pozbawieniem jej przez organ drugiej instancji wpływów z opłaty za zajęcie pasa drogowego, która stanowi dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegający ochronie sądowej, czego wymaga konstytucyjny standard samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazując na powyższe skarżąca gmina wniosła o uchylenie punktu 1 i 2 zaskarżonego postanowienia i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania (art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu - według norm prawem przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło pismo procesowe z dnia 29 września 2021 r., w którym wniosło o oddalenie, ewentualnie odrzucenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odrzucającego skargę Gminy Rakoniewice na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, którą uchylono decyzję Burmistrza Gminy Rakoniewice. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy przywołać pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego, które mogą powodować, że może ona być stroną postępowania bądź organem administracji publicznej. Jednostka samorządu terytorialnego wyłącznie w pierwszym z wymienionych przypadków legitymuje się interesem prawnym chronionym na drodze prawnie określonych gwarancji procesowych. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej statuuje tę jednostkę w roli organu administracji publicznej, a zatem wyłącza możliwość dochodzenia przez nią jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Stanowisko to zostało podtrzymane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano sposób jego reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. Niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W konsekwencji powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu prawnego tej osoby prawnej. W konsekwencji wyklucza to podejście, w którym jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję procesową w zależności od etapu załatwiania sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2356/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu uchylono decyzję Burmistrza Gminy Rakoniewice, występującego w niniejszej sprawie jako organ pierwszej instancji, w przedmiocie ustalenia właściciela sieci gazowej wraz z przyłączeniami oraz ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że w toczącym się postępowaniu administracyjnym Gmina Rakoniewice występowała w roli organu administracji publicznej, a nie strony tego postępowania. To bowiem organ wykonawczy skarżącej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 3015/18). Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP odnotować należy, że zarzut ten został oparty na stanowisku konstytucyjnej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że stosownie do uzasadnienia przywoływanej już uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, wynikająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 203/22). W tej sytuacji uznać należało, że Gmina Rakoniewice, jako jednostka samorządu terytorialnego, nie ma legitymacji procesowej strony w niniejszym postępowaniu i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu