II GSK 2637/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2383/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

I Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2383/20 odmówił A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wyrokiem z dnia 8 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2383/20 oddalił skargę skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. W skardze kasacyjnej wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek uzasadniono tym, że istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody, wynikającej z nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w sytuacji, gdy łączna wysokość kar pieniężnych dla niej w sprawach zajęcia pasa drogowego wyniosła [...] zł. Dodatkowo wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: oświadczenia pełnomocnika o ilości prowadzonych postępowań i wysokości wymierzonych kar, oświadczenia prokurentów skarżącej o sytuacji finansowej Spółki, sprawozdania finansowego skarżącej za 2020 r., przykładowych aneksów do umów zawartych przez skarżącą z uwagi na pandemię COVID-19, komunikatu Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej w sprawie sytuacji na rynku reklamy zewnętrznej w 2020 r., wszystkich na okoliczność ustalenia, że wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie spowoduje dla skarżącej powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a."), katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Co zasługuje na szczególne podkreślenie w tej sprawie, obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zobligowana uprawdopodobnić, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. W świetle powołanego przepisu to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia negatywnych następstw wykonania aktu lub czynności. Tym samym wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku stosowne dokumenty, które pozwoliłyby sądowi ocenić prawdopodobieństwo i rozmiar szkody lub skutków finansowych powstałych w związku z egzekucją zaskarżonego aktu lub czynności. W tym miejscu należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które nabierają treści w realiach konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. O znacznej szkodzie, można mówić, jeżeli nie będzie mogła być ona wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 271/09). Wobec powyższego, strona zobowiązana jest we wniosku skonkretyzować rodzaj grożącej jej szkody na skutek wykonania aktu. W przeciwnym razie sąd badający wniosek nie będzie mógł dokonać analizy, czy wnioskodawca rzeczywiście spełnia przesłanki zastosowania wobec niego tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarła w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jak wskazał WSA w Warszawie załączone do skargi dokumenty w postaci oświadczenia pełnomocników spółki odnośnie ilości prowadzonych postępowań, jak również oświadczenie prokurentów skarżącej spółki w sprawie potencjalnego wpływu postępowań o naliczeniu opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na sytuację finansową skarżącej spółki są niewystarczające do oceny okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku strony. Załączony do akt sprawy wydruk sprawozdania finansowego, obejmujący okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r., nie pozwolił także ustalić aktualnej kondycji finansowej skarżącej. Przedłożone dokumenty stanowiły oświadczenia wiedzy, a nie dokumenty źródłowe potwierdzające rzeczywistą sytuację finansową skarżącej spółki, w tym ilość środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych i innych aktywów. Brak pełnych i wiarygodnych danych uniemożliwił zatem WSA w Warszawie zweryfikowanie, czy skarżąca rzeczywiście nie dysponuje środkami uniemożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej decyzją i czy wiązać się to będzie dla niej z wyrządzeniem znacznej szkody lub też doprowadzi do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca także nie przedstawiła dokumentów obrazujących jej aktualną i rzeczywistą kondycję finansową, uprawdopodobniających stanowisko zawarte we wniosku. Załączone do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dokumenty w postaci: oświadczenia pełnomocnika o ilości prowadzonych postępowań i wysokości wymierzonych kar, oświadczenia prokurentów o sytuacji finansowej skarżącej spółki, sprawozdania finansowego skarżącej za 2020 r., przykładowych aneksów do umów zawartych przez skarżącą z uwagi na pandemię COVID-19, komunikatu Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej w sprawie sytuacji na rynku reklamy zewnętrznej w 2020 r., nie mogły zostać uznane za uprawdopodabniające wystąpienie w stosunku do skarżącej spółki przesłanek ustawowych wstrzymania wykonania decyzji. Odnosząc się bowiem do oświadczenia pełnomocnika o ilości prowadzonych postępowań i wysokości wymierzonych kar, oświadczenia prokurentów skarżącej o sytuacji finansowej spółki oraz sprawozdania finansowego skarżącej za 2020 r. i związanego z tymi dokumentami argumentu o ograniczeniu płynności finansowej, a także pogarszania się sytuacji finansowej skarżącej spółki, Sąd na podstawie treści przedłożonych dokumentów nie był w stanie ocenić, jak rzeczywiście wygląda bieżąca sytuacja majątkowa skarżącej spółki. Nie dołączono bowiem do wniosku żadnych dokumentów, które pozwalałyby ocenić przepływy finansowe, zgromadzone środki na rachunku bankowym czy w kasie skarżącej spółki. Jedynym stwierdzeniem, które odnosi się do powyższego jest oświadczenie prokurenta i członka zarządu, w którym stwierdzono, że na "koniec grudnia 2020 r. kary, które zostały nałożone na Spółkę osiągnęły kwotę [...] zł. Wartość kar stanowi 37% wartości gotówki na rachunkach Spółki na koniec 2020 r.". Jednak nie zostało ono poparte żadnymi dowodami, a ponadto dotyczy roku 2020, a nie roku, w którym złożono wniosek. Odnośnie do komunikatu Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej w sprawie sytuacji na rynku reklamy zewnętrznej w 2020 r., a także przykładowych aneksów do umów zawartych przez skarżącą z uwagi na pandemię COVID-19 oraz związanego z nimi ogólnego argumentu obniżenia dotychczasowych dochodów skarżącej, Sąd stwierdził, że wskazywana okoliczność, bez należytego jej uwiarygodnienia, nie może sama w sobie być uznana za podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny. Brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych, które potwierdzałyby nagłe pogorszenie sytuacji ekonomicznej w okresie wnoszenia analizowanego żądania, uniemożliwił Sądowi uwzględnienie wpływu stanu epidemii na aktualną zdolność finansową i możliwości płatnicze skarżącej. Epidemia spowodowała powszechne trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, które objęły swym zasięgiem cały kraj i znaczną część przedsiębiorców. Samo powoływanie się na okoliczność pogorszenia się sytuacji w danej branży, bez przełożenia tych faktów na rzeczywistą zdolność finansową strony, jako sytuację uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji, jest daleko niewystarczające, w szczególności wówczas, gdy wnioskodawca nie przedstawił żadnych danych, ani też dokumentów, pozwalających zobrazować jego płynność finansową w okresie przed pandemią, jak i aktualnie w czasie jej trwania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożony w skardze kasacyjnej wniosek, choć obszerny w swej treści, jest ogólny i nie obrazuje rzeczywistej zdolności płatniczej i możliwości finansowych skarżącej spółki. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja nałożonej kary pieniężnej może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do aktualnej sytuacji materialnej strony. Bez porównania tych wartości (wysokości wymaganego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje skarżąca spółka) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w tym przypadku zapłata kary wywoła straty materialne, które w istotny sposób wpłyną na prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot. Brak wykazania należycie uprawdopodobnionych okoliczności przemawiających za spełnieniem ustawowych przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej stoi na przeszkodzie pozytywnemu rozpatrzeniu złożonego wniosku. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.