II GSK 320/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1044/18 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 14 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1044/18, oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w B. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej: Dyrektor IAS) z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] października 2017 r. Naczelnik Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie (dalej: organ pierwszej instancji) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 48 000 zł za urządzanie gier na czterech należących do niej automatach znajdujących się w lokalu D. w K. przy ul. [...], tj. poza kasynem gry. Podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej 17 lutego 2017 r. kontroli, podczas której funkcjonariusze celni ustalili, że w kontrolowanym lokalu znajdują się podłączone do sieci elektrycznej i gotowe do gry cztery urządzenia. Eksperyment w postaci gier kontrolnych wykazał, że gry oferowane na tych urządzeniach są grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 471 ze zm.; dalej jako: u.g.h.), urządzanymi z naruszeniem przepisów tej ustawy, co uzasadniało nałożenie na spółkę kary na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w wysokości 12 000 zł za każdy automat zgodnie z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. Zaskarżoną decyzją Dyrektor IAS utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji stwierdzając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do nałożenia kary za urządzanie gier na automatach z naruszeniem przepisów u.g.h. Organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 90 i art. 3 u.g.h. w zw. z art. 7 Konstytucji RP uznając, że nie doszło do naruszenia zasady legalizmu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a także zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). W ocenie sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w toku postępowania prowadzonego w sposób zgodny z przepisami, dlatego poczynione przez organy prawidłowe ustalenia sąd przyjął za własne. Odnosząc się do istoty sporu w sprawie WSA wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął 16 maja 2016 r. uchwałę o sygn. akt II GPS 1/16, w której stwierdzono m.in., że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. WSA podzielił stanowisko wyrażone w uchwale i wskazał, że jest nim związany na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Szeroko przytoczył fragmenty uzasadnienia wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego i uznał, że w świetle powołanych tam argumentów za chybione należy uznać zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia prawa Unii Europejskiej, a także zasady legalizmu działania władzy publicznej. WSA stwierdził, że trafnie organy przyjęły, że ocena zachowania podmiotu urządzającego gry hazardowe z naruszeniem prawa winna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą, zgodnie z zasadą tempus regit actum i prawidłowo zastosowały w sprawie obowiązujące w dacie stwierdzenia naruszenia prawa przez Spółkę regulacje art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. W ocenie WSA nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15-17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Sąd nie podzielił również stanowiska spółki, że przepisy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. powodują ograniczenie swobód traktatowych w stopniu niedozwolonym, ponieważ środki w nich przewidziane nie są zgodne z zasadą proporcjonalności. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 15-17 Karty Praw Podstawowych UE przez uznanie, że art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto przez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw; - art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia RP do UE w związku z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 roku ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego oraz w związku z art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TfUE przez przyjęcie, że nawet jeśli art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) zarządzenia z 21 kwietnia 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 21 czerwca 2022 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna spółki została oparta na naruszeniu prawa materialnego. W tym zakresie spółka stawia zarzut naruszenia art. 15 - 17 Karty Praw Podstawowych UE, polegające na wadliwym przyjęciu, że art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. nie godzą w wolność wykonywania zawodu, podejmowania pracy oraz w wolność gospodarczą i własność oraz zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. i art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 pkt 11 i art. 8 dyrektywy 98/34/WE, a także art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE przez przyjęcie, że na gruncie obowiązującego prawa art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. może być podstawą wyznaczenia kary, pomimo że przepis ten nie był notyfikowany. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Na wstępie NSA stwierdza, że autor skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie nie zawarł jakichkolwiek stwierdzeń w zakresie naruszenia przez WSA przepisów p.p.s.a. Ponadto treść zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie są powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze wniesionej do WSA. Nie wykazano natomiast w skardze kasacyjnej na czym polegał błąd w przeprowadzonej przez WSA ocenie zgodności z prawem wydanej decyzji. W ocenie NSA, taka konstrukcja skargi kasacyjnej, wadliwej formalnie, powoduje, że sąd kasacyjny może rozpoznać tę skargę tylko w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Uchwała ta przełamuje częściowo formalizm skargi kasacyjnej, jednak nie pozbawia tego środka formalizmu, który musi być spełniony, by skarga kasacyjna mogła być rozpoznana. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie w skardze kasacyjnej nie powołano się na którykolwiek z punktów art. 174 p.p.s.a., jednakże sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że skarżąca, wskazując na naruszone przepisy jako należące do prawa materialnego, oparła skargę na podstawie kasacyjnej sformułowanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Brak postawienia zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza z kolei, że skarżąca nie podważa ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez WSA. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 - 17 Karty Praw Podstawowych UE. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że powołane w zarzucie przepisy regulują prawa i wolności gwarantowane w UE. Natomiast art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. normuje odpowiedzialność administracyjną podmiotu, który urządza gry na automatach poza kasynem gry, a więc działa z naruszeniem prawa. Delikt administracyjny jako konsekwencja działania niezgodnego z prawem nie może być potraktowany jako mechanizm ograniczający jakiekolwiek prawa lub wolności. Kara orzekana na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest następstwem korzystania z prawa lub wolności w sposób prawem zakazany. Zatem taki nielegalny sposób korzystania z praw i wolności nie może być utożsamiany z niedopuszczalnym ich kształtowaniem. Poza sporem pozostaje stwierdzenie, że prawa i wolności mogą przysługiwać podmiotowi w granicach wyznaczonych przez porządek prawny, a ten przyjmuje, że prowadzenie gier na automatach może być podejmowane na warunkach określonych w u.g.h. Ich niezachowanie skutkuje poniesieniem odpowiedzialności administracyjnej, zatem kara z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest dozwolonym środkiem kształtującym sposób ochrony społeczeństwa przed ujemnym oddziaływaniem gier hazardowych. Niezależnie od tego wskazać należy, że zarówno orzecznictwo TK, jak i TSUE stoi na stanowisku, że ten typ kary i sposób jej wymierzenia jest dopuszczalny i możliwy. Z tego więc powodu NSA przyjmuje, że rozpoznawany zarzut nie ma żadnego prawnego uzasadnienia. Zdaniem NSA nietrafny jest również drugi z zarzutów kasacyjnych. Spółka podnosi w nim problematykę, która została już przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Trafnie zwraca na to uwagę sąd pierwszej instancji, który do problemów prawnych objętych tożsamym zarzutem odnosi treść uchwały NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 (opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 5, poz. 73). Treść uchwały jest nie tylko powszechnie znana, ale przywołana w uzasadnieniu skarżonego wyroku. NSA nie widzi potrzeby jej powtarzania. Zaznacza jednak, że uchwała wiąże sądy orzekające w zakresie spraw wskazanych w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Oznacza to, że przepis stanowiący podstawę nałożenia na spółkę kary nie jest przepisem technicznym w rozumieniu przepisów unijnych, tym samym nie wymagał on notyfikacji, co NSA wielokrotnie wyjaśniał już w swym orzecznictwie, ukształtowanym jednolicie po podjęciu powyższej uchwały (por. np. wyroki NSA z: 5 lutego 2020 r., sygn. II GSK 2730/17; 29 stycznia 2020 r., sygn. II GSK 3862/17; 23 stycznia 2020 r., sygn. II GSK 3013/17; 29 maja 2018 r., sygn. II GSK 3167/17; dostępne na stronie internetowej CBOSA). Zatem inne stanowisko spółki w tym zakresie, prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie może uzasadniać trafności rozpoznawanego zarzutu. NSA zauważa nadto, że problem prawny objęty podniesionymi w skardze kasacyjnej spółki zarzutami był już kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądu m.in. w wyrokach NSA: z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1419/18; z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 223/19; z 31 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 119/19; a przyjęte w tych sprawach rozstrzygnięcia wpisują się w utrwalone stanowisko sądu. Mając na uwadze powyżej przedstawione argumenty, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów dla profesjonalnego pełnomocnika Dyrektora IAS, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu z art. 179 p.p.s.a.