II GSK 2937/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Joanna Kabat- Rembelska Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 436/14 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 436/14, oddalił skargę S.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2014r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz przyznał od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.) na rzecz radcy prawnego M.G. kwotę 295,20 złotych w tym VAT w kwocie 55,20 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dnia [...] maja 2013 r. S.K. złożył wniosek do Biura Powiatowego ARiMR w k. o przyznanie płatności na rok 2013, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) oraz płatności do krów. Do płatności JPO strona zgłosiła użytkowanie pięciu działek rolnych oznaczonych we wniosku literami od A do E, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach G., w gminie R. (powiat [...], województwo [...]) o łącznej powierzchni 5,90 ha. Wraz z wnioskiem skarżący złożył informację o numerach identyfikacyjnych ośmiu krów, o płatność do których się ubiegał, kartę informacyjną i dwa załączniki graficzne. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. organ I instancji przyznał wnioskodawcy płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w kwocie 4898,77 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił przyznania płatności do krów i płatności zwierzęcej. Od ww. rozstrzygnięcia skarżący złożył odwołanie wskazując, że nie zgadza się z odmową przyznania płatności do krów i odmową przyznania płatności zwierzęcej. Podniósł, że na dzień 31 maja 2013 r. posiadał 9 krów (4 krowy wyrejestrowano), a z posiadanych zwierząt część stanowią jałówki, które nie kwalifikują się do płatności i nie dają mleka. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ wskazał, że skarżący wnioskował o przyznanie płatności zwierzęcej do powierzchni trwałych użytków zielonych 5,90 ha. Na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, że od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. oraz od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 14 marca 2007 r. producent rolny nie posiadał zarejestrowanych w ARiMR na swoje nazwisko zwierząt, zaś w roku 2006 występował z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej. Skarżący zarejestrował siedzibę stada 27 marca 2006 r., jednak jak wynika z analizy danych znajdujących się w systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, nie zgłosił on w tym terminie posiadanych zwierząt, co nastąpiło dopiero w 2010 r. Nie spełnił więc podstawowego warunku uprawniającego do otrzymania płatności zwierzęcej. Organ podniósł też, iż we wniosku na rok 2013 skarżący zaznaczył, że wnioskuje o przyznanie płatności do krów, złożył też informację dotyczącą numerów identyfikacyjnych krów, w której zgłosił do płatności osiem sztuk bydła. Na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej w oparciu o system identyfikacji i rejestracji zwierząt Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. stwierdził, że na dzień 31 maja 2013 r. strona była w posiadaniu więcej niż 10 krów spełniających warunki z art. 7 ust. 2b pkt 2 lit. a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), czego konsekwencją była odmowa przyznania płatności do krów na rok 2013. Organ wyjaśnił, że przepisy nie wykluczają z płatności do krów jałówek, tylko wskazują jako kryterium przyznania płatności minimalny wiek i płeć zwierząt oraz ich ilość. Wobec tego do płatności do krów kwalifikują się wszystkie samice z gatunku bydło domowe mające w dniu 31 maja 2013 r. co najmniej 36 miesięcy, o ile rolnik posiada nie więcej niż 10 sztuk. Tymczasem, na dzień 31 maja 2013 r. w gospodarstwie skarżącego było 15 sztuk bydła spełniających ww. warunki. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji i wyjaśnił pojęcia krowy "mamki" i krowy jałówki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. oddalił skargę. Sąd I instancji na wstępie wyjaśnił, że pomimo braku zarzutów skargi w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej), wobec odmowy przyznania skarżącemu tej płatności, dokonał kontroli zasadności tego rozstrzygnięcia. Powołując treść art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich dotyczącego płatności do roślin przeznaczonych na pasze, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r., nr 40, poz. 326) dotyczących płatności zwierzęcej uznał, że ustalenia organów były w tym zakresie prawidłowe. Następnie WSA stwierdził, że również nieuwzględnienie wniosku o przyznanie płatności do krów było zasadne. Wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ust. 2b pkt 2 lit. a ustawy o płatnościach bezpośrednich rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie płatności do samic gatunku bydło domowe (Bos taurus) i do samic gatunku owca domowa (Ovis aries), zwane dalej "płatnością do krów i owiec", jeżeli w dniu 31 maja danego roku posiada nie więcej niż 10 samic z gatunku bydło domowe mających co najmniej 36 miesięcy życia (lit. a). Skarżący we wniosku zgłosił do płatności 8 sztuk bydła, jednak przeprowadzona kontrola administracyjna wykazała, że na dzień 31 maja 2013 r. był on w posiadaniu więcej niż 10 krów spełniających warunki z art. 7 ust. 2b pkt 2 lit.a ustawy o płatnościach bezpośrednich, co uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanej płatności. WSA odnosząc się do zarzutu skargi, iż na dzień 31 maja 2013 r. skarżący posiadał 9 krów (4 krowy wyrejestrowane), a z posiadanych zwierząt część stanowią jałówki, które nie kwalifikują się do płatności i nie "dają mleka", podkreślił, że cytowane wyżej przepisy jako jedyne kryteria przyznania tej płatności wymieniają wiek, płeć zwierząt oraz ich ilość. Inne okoliczności, takie jak podnoszone w skardze, pozostają bez znaczenia prawnego. Natomiast jak wynika z "listy wyszukanych zwierząt" znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, wg stanu na dzień 31 maja 2013 r. skarżący był w posiadaniu 15 zwierząt z gatunku bydło. Ponadto Sąd I instancji pokreślił, że podczas rozprawy przed WSA w dniu 3 września 2014 r. S.K. przyznał, że na tę datę posiadał 15 krów powyżej 36-go miesiąca życia, ale część z nich, w jego ocenie, to były jałówki i w związku z tym płatność powinna mu przysługiwać. Powyższe zdaniem Sądu, wobec rozstrzygnięcia o braku wpływu podnoszonej przez skarżącego okoliczności na wynik sprawy, czyni odmowę przyznania mu płatności do krów uzasadnioną. S.K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Organ art. 7 k.p.a. oraz art. 30 i 31 ustawy o płatnościach bezpośrednich, polegającego na nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób mający na względzie słuszny interes Skarżącego; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Organ art. 8 k.p.a., poprzez niezapewnienie realizacji zasady gwarantującej, aby postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a jej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest jako naruszenie przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący kwestionuje zaskarżony wyrok w zakresie, w którym Sąd ocenił jako prawidłową zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu płatności do krów. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na tym, że organy ARiMR, a także Sąd orzekający w sprawie nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia rzeczywistej liczby posiadanych przez skarżącego sztuk samic bydła domowego. W szczególności, organy orzekające obu instancji nie skorzystały z obowiązku przeprowadzenia kontroli co do zgodności ze stanem faktycznym złożonego przez stronę wniosku o płatności i oparły rozstrzygnięcie na jednym tylko dowodzie – wniosku skarżącego o przyznanie płatności, naruszając tym zasady wynikające z art. 7 i 8 k.p.a. Sąd I instancji nie dostrzegając tych błędów naruszył przepisy p.p.s.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zasady przyznawania płatności do krów czyli płatności do samic gatunku bydła domowego (Bos taurus) zostały określone w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl art. 7 ust. 2b pkt 2 lit. a tej ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie płatności do samic gatunku bydło domowe (Bos taurus), jeżeli w dniu 31 maja danego roku posiada nie więcej niż 10 samic z gatunku bydło domowe mających co najmniej 36 miesięcy życia, co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Ponadto stosownie do § 16b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) wsparcie specjalne w formie płatności do samic gatunku bydło domowe (Bos taurus) i do samic gatunku owca domowa (Ovis aries) przysługuje do zwierząt, które zostały wpisane do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, na podstawie zgłoszenia dokonanego do dnia 7 czerwca roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie tych płatności. Trafnie więc Sąd I instancji podkreślił, odnosząc się do zarzutów skargi, iż ww. przepis ustawy o płatnościach jako jedyne kryteria przyznania tej płatności wymienia: wiek, płeć zwierząt oraz ich ilość, nie mają natomiast znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności takie jak to, że część krów to jałówki. Ustalenie to ma istotne znaczenie przy określaniu ilości krów, które były brane pod uwagę przy ocenie, czy skarżącemu przysługiwała płatność do krów. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół problemu, ile krów kwalifikujących się do płatności posiadał skarżący dnia 31 maja 2013 r., NSA zauważa, że orzekający w sprawie jako organ I instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. ustalił na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, że na dzień 31 maja 2013 r. skarżący posiadał więcej niż 10 samic gatunku bydło domowe. Ustalenie to zaakceptował orzekający jako organ odwoławczy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K., wskazując, że ustalenia tego organ I instancji dokonał na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej w oparciu o system identyfikacji i rejestracji zwierząt. Dodatkowo, na rozprawie przed WSA w K. skarżący zeznał, że dnia 31 maja 2013 r. posiadał 15 krów. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do braków w postępowaniu dowodowym, skarżący zasadniczo ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń o nieprzeprowadzeniu wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zarzuty te są nieuzasadnione przede wszystkim dlatego, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ograniczenia stosowania k.p.a. wprowadzone zostały w art. 3 ust. 2 i 3 tej ustawy, które stanowią, że (ust. 2) w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: (1) stoi na straży praworządności, (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ponadto strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Tak więc w postępowaniu o przyznanie płatności do krów, która stanowi wsparcie specjalne, wyłączony został obowiązek organu przeprowadzenia z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ ma obowiązek jedynie wyczerpująco rozpatrzyć materiał dowodowy, a strona zobowiązana jest dostarczyć dowody. Strona skarżąca nie wyjaśniła, na czym miałby polegać w stanie faktycznym i prawnym sprawy, podniesiony brak przejrzystości i rzetelności w prowadzeniu postepowania, który naruszałby określoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 30 ustawy o płatnościach poprzez nieprzeprowadzenie kontroli co do zgodności ze stanem faktycznym złożonego wniosku. Przede wszystkim dlatego, że organ I instancji dokonał ustalenia ilości krów, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej w oparciu Rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych, utworzony w oparciu o przepisy o system identyfikacji i rejestracji zwierząt. Po wtóre, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 7 ust. 2b pkt 2a ustawy o płatnościach, podstawą przyznania płatności jest ilość krów spełniających określone warunki potwierdzona, co wymaga podkreślenia, wpisem do ww. rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych. Tak więc dowodem jedynym i zarazem koniecznym, który organ zobowiązany był przeprowadzić w sprawie był dowód polegający na sprawdzeniu w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych jaką ilość krów spełniających warunki do objęcia ich wnioskowaną płatnością posiada skarżący. Dowód ten został przeprowadzony. Co do zarzutu naruszenia art. 31 ustawy o płatnościach, to przepis ten posiada osiem jednostek redakcyjnych, a wobec niesprecyzowania, naruszenie której skarżący zarzuca, NSA nie ma możliwości odniesienia się do tego zarzutu. Ponadto przepis ten odnosi się do kontroli na miejscu, podstawą przyznania płatności do krów jest ocena ich ilości i właściwości potwierdzonych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, a skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia jaki wpływ na rozstrzygnięcie mogłyby mieć w takiej sytuacji wyniki kontroli na miejscu. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.