II GSK 2887/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat- Rembelska Joanna Zabłocka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 410/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od J. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] grudnia 2013 r.; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego. I Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. J. K. (dalej: skarżący lub beneficjent) złożył w dniu [...] maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2013 rok, w którym zadeklarował 22,43 ha powierzchni działek rolnych do jednolitej płatności obszarowej (JPO), 18,96 ha do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) oraz 2,98 ha do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (UPOR). Wskutek kontroli z płatności wykluczona została działka rolna F (położona na działce ewidencyjnej nr [...]), powierzchnia zadeklarowana – 0,10 ha, stwierdzono zaś – 0,09 ha, a więc mniej niż wynosi minimalna powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności – 0,10 ha. Działka rolna [...] (położona na działce ewidencyjnej nr [...]), pierwotnie zadeklarowana jako 1,30 ha, w korekcie wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. podano powierzchnię 1,20 ha; ostatecznie powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,12 ha, również została wykluczona z płatności w części odpowiadającej 0,18 ha. Wobec ustalenia, iż różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w kontroli administracyjnej wyniosła nie więcej niż 3% lub 2 ha, organ przyznał płatność JPO do powierzchni stwierdzonej (22,15 ha) i UPO – 18,68 ha. Dla płatności UPOR organ ustalił, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wynosi 2,93 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie na 2013 rok (JPO, UPO i UPOR) w łącznej wysokości 21 396,17 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 298,85 zł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że płatności bezpośrednie przysługują do powierzchni działek rolnych utrzymywanych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy i nie większej niż maksymalny obszar kwalifikowany, który jest ustalany w systemie informacji geograficznej, ustanowionym zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, (...) (Dz.Urz.WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, dalej: rozporządzenie nr 73/2009), na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Organ odwoławczy dokonał ponownej weryfikacji ustalonej powierzchni PEG i w oparciu o aktualną ortofotomapę z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz wyniki kontroli FOTO z 2012 r. (ortofotomapa do kontroli Foto) stwierdził, że granice uprawy wykraczały poza granice działki referencyjnej nr [...] (granice działki ewidencyjnej). Ponadto uwzględniono istniejące na działce zadrzewienia i wyznaczono powierzchnię PEG według stanu stwierdzonego w trakcie kontroli z 2012 r. Według pomiaru dokonanego po granicy działki referencyjnej/ewidencyjnej powierzchnia uprawy w granicach działki nr [...] do linii drzew w części północnej wyniosła 0,0899 ha. Analizując zaś wyniki kontroli Foto przeprowadzonej w 2012 r. wobec działki nr 98 i deklarowanej na niej działki rolnej [...], organ odwoławczy uznał, że pomiar na ortofotomapie wykracza poza obszar działki referencyjnej, przy czym nie jest to duża różnica, jednak biorąc pod uwagę fakt, że występuje na całej długości działki (około 250 m), różnica ta powoduje rozbieżność między pomiarem dokonanym w kontroli Foto po granicy stwierdzonej uprawy (0,10 ha) i pomiarem PEG zmierzonym po granicy działki (0,0899 ha). W tej sytuacji, zdaniem Dyrektora OR ARiMR, należało zastosować współczynnik korygujący wysokość płatności zgodnie z art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) w przypadku płatności JPO i UPO. Natomiast w stosunku do płatności UPOR należało zastosować modulację płatności zgodnie z art. 133a rozporządzenia nr 73/2009 i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013. W skardze na powyższą decyzję Dyrektora OR ARiMR, J. K. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że rozstrzygnięcie oparto o nieaktualne załączniki graficzne, gdyż jak wynika z uzasadnienia decyzji, analiza poprawności PEG została przeprowadzona w oparciu o ortofotomapę z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz wyniki kontroli z 2012 r., sprawa zaś dotyczy wielkości PEG na 2013 rok. Skarżący podał, że w 2013 r. zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach), dokonał sprawdzenia powierzchni działek faktycznie użytkowanych i spełniających kryteria pozwalające na objęcie ich wnioskiem o płatność na 2013 rok. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo pomniejszyły przyznaną płatność – JPO i UPO w związku z uznaniem, że działka rolna [...] położona na działce ewidencyjnej nr [...] nie spełnia warunku minimalnej powierzchni działki rolnej – 0,10 ha i z tej przyczyny wykluczyły ją z płatności. WSA podkreślił, że organy nie kwestionują podanej przez skarżącego powierzchni jako powierzchni ewidencyjnej – pomiarowej, lecz zmniejszyły płatność z tego względu, że na części powierzchni działki nr [...] znajdują się zakrzaczenia i ta część, czyli 0,01 ha nie może być brana pod uwagę przy przyznaniu płatności. Ustalenia powierzchni organy dokonały poprzez kontrolę administracyjną wniosku, czyli przy wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) zawierającym materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy), oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi i stwierdził, że przy ocenie powierzchni PEG działki nr [...] organy oparły się na dowodach – ortofotomapie z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz wynikach kontroli FOTO z 2012 r. (ortofotomapa do kontroli Foto), mimo że jak wynika z wyjaśnień skarżącego przedstawionych w odwołaniu i powtórzonych w skardze, w połowie maja 2012 r. przywrócił on obszar działki rolnej [...] o powierzchni 0,10 ha usuwając zakrzaczenia zarastające z obszaru sąsiedniej działki. WSA wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do tych okoliczności, nie wyjaśnił także, dlaczego ustalając powierzchnię PEG działki nr [...] nie uwzględnił aktualnych danych dla wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok. II Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., zarzucając wskazanemu wyrokowi WSA, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy i uwzględnienie skargi, ze wskazaniem, że organ odwoławczy nie uwzględnił przedstawionych w odwołaniu wyjaśnień skarżącego, jak również nie wyjaśnił, dlaczego ustalając powierzchnię PEG działki nr [...] pominął aktualne dane dla wniosku o przyznanie płatności na rok 2013, podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy przeanalizował okoliczności podniesione przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym, lecz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o całokształt materiału dowodowego – okoliczności tych nie uwzględnił; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego przez WSA rozstrzygnięcia; - art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w nierespektowaniu w postępowaniu sądowym zasady, iż ciężar dowodzenia w postępowaniu o przyznanie płatności spoczywa na wnioskującym, nie zaś na organie; - art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego niezastosowanie, co wyraziło się w przyjęciu przez Sąd, że organ zobowiązany jest do corocznej aktualizacji ortofotomap, podczas gdy wyżej wymieniony przepis przewiduje jedynie konieczność prowadzenia systemu identyfikującego uprawnienia do płatności, który umożliwia organowi zapoznanie się z ortofotomapami dotyczącymi poprzednich lat kalendarzowych. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. J. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Przede wszystkim zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., który sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji, wskazując jako podstawę takiego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił w żaden sposób, naruszenia których przepisów postępowania przez organ stanowiły podstawę takiego rozstrzygnięcia. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może stanowić podstawę uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, jednoznacznie wynika, że sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (innych niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego, w przypadku stosowania tego przepisu – jako podstawy uwzględnienia skargi, jest wskazanie przepisów postępowania, które w ocenie sądu zostały naruszone przez organ oraz że naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykonanie tego obowiązku przez sąd powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu wyroku, ponieważ sąd w uzasadnieniu wyroku przedstawia podstawę rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Wskazanie przepisów postępowania, których naruszenie przez organ stwierdza sąd administracyjny, co stanowi podstawę uwzględnienia skargi, powinno być wyrażone w sposób jednoznaczny. Po pierwsze dlatego, że stanowi istotę kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Po drugie zaś, nie jest możliwa kontrola instancyjna, jeżeli nie są wskazane przepisy, których naruszenie sąd uznał za uzasadniające uwzględnienie skargi. Sąd pierwszej instancji nie wskazał również, co było podstawą uwzględnienia skargi i uchylenia nie tyko zaskarżonej decyzji, ale także decyzji organu pierwszej instancji. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na rozprawie i wydał wyrok po jej zamknięciu. Ocena przeprowadzenia postępowania przez organy dokonana przez sąd, a kwestionowana przez wnoszący skargę kasacyjną organ, nie może uzasadniać naruszenia powyższego przepisu. Również za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009, albowiem Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, iż organ zobowiązany jest do corocznej aktualizacji ortofotomap. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.