II GSK 2929/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3344/14 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków UE 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 2700 zł (dwa tysiące siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2015r., sygn. akt V SA/Wa 3344/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę Spółki A (zwanej dalej także: Skarżąca lub Spółka) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] listopada 2009r. została zawarta pomiędzy Województwem Podkarpackim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Rzeszowie a Spółką A umowa nr [...] (dalej: Umowa) w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, dotycząca dofinansowania projektu "[...]" (dalej także: Projekt). Projekt realizowany był w okresie od 1 stycznia 2010r. do 30 czerwca 2011r. Dyrektor WUP w Rzeszowie, z upoważnienia Zarządu Województwa Podkarpackiego, decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], zobowiązał Spółkę A do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w łącznej kwocie 94.984,62 zł wraz z odsetkami, działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm., zwanej dalej: u.f.p.) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.). Uzasadniając swoją decyzję, organ wskazał, że w toku realizacji projektu Spółka naruszyła zawartą w § 20 Umowy zasadę konkurencyjności przy realizacji zamówień przekraczających kwotę 14.000 euro. Naruszenie dotyczyło postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wynajem pomieszczenia biurowego na biuro projektu, sal wykładowych, sali komputerowej oraz sali na indywidualne spotkania doradcze. Szacowana wartość zamówienia została ustalona na podstawie budżetu projektu oraz cen rynkowych na kwotę 151.976,41 zł netto. Organ wskazał, że do upływu terminu składania ofert, tj. do dnia 30 grudnia 2009r. wpłynęła jedna oferta, która została wybrana jako najkorzystniejsza. Była to oferta złożona przez R. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. [...] R. P. z siedzibą w R. W dniu 31 grudnia 2009r. została zawarta umowa najmu pomiędzy wynajmującym M. [...] R. P. z siedzibą w R. a Spółką A, której przedmiotem były pomieszczenia znajdujące się w budynku przy Al. P. w R.. Spółka wynajęła zatem w wyniku przeprowadzonej procedury zamówienia swoją własną nieruchomość. Na podstawie bowiem Uchwały nr 1 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki A z dnia 3 lipca 2009r. wyrażono zgodę na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości strony, położonych przy Alejach P. w R. z Prezesem Zarządu Spółki A R. P., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą M. [...] R. P. Następnie zaś R. P., działając w imieniu Spółki A, podpisał wniosek o dofinansowanie projektu, jako osoba samodzielnie upoważniona do reprezentacji Spółki. Powyższe okoliczności zdaniem organu, uzasadniają tezę, iż w toku realizacji projektu zostały naruszone warunki konkurencyjności, co do których przestrzegania Spółka była zobowiązana na mocy Umowy. Fakt, iż zarówno w Spółce A jak i w M. [...] R. P. osobą decyzyjną jest ten sam człowiek – R. P., sprawia, że dokonane czynności dzierżawy i najmu pomieszczeń miały charakter jedynie pozorny, którego celem była maksymalizacja środków pozyskanych w ramach realizacji projektu. Jednocześnie za nieracjonalne organ uznał postępowanie strony, która posiadając własne pomieszczenia w budynku przy Al. P. w R., zamiast rozliczyć koszty ich wykorzystania w ramach Projektu, wydzierżawiła je prezesowi spółki prowadzącemu działalność gospodarczą, a następnie wynajęła je od niego w ramach udzielenia zamówienia. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2014r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 12 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., utrzymał w mocy w całości decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego. Zarzuty wskazane w odwołaniu Minister uznał za niezasadne, albowiem w sprawie doszło do naruszenia § 29 Umowy o dofinansowanie projektu oraz art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm.) - w związku z § 20 w/w Umowy. To zaś stanowiło podstawą do zastosowania przez organ art. 207 ust. 9 u.f.p. i wprowadzenia korekty finansowej w wysokości 50% wydatków kwalifikowalnych dla tego zamówienia. Powyższa decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju stała się przedmiotem skargi Spółki A, w której wniesiono o jej uchylenie w całości, jak również o uchylenie decyzji Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2014r. W skardze zarzucono organowi naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. przez dokonanie wykładni celowościowej normy prawnej na podstawie wątpliwych i niejasnych przesłanek, z pominięciem wykładni literalnej i wszystkich celów wprowadzenia przez ustawodawcę sankcji za niezachowanie przez Spółkę zasady konkurencyjności; 2. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie istotnego w sprawie materiału dowodowego i nie wskazanie przyczyn, dla których organ przy ustalaniu stanu faktycznego pominął całkowicie materiał dowodowy zalegający w aktach sprawy, w tym, wyjaśnienia strony, wnioski o dofinansowanie projektów składane przez Skarżącą przed 2009r., w tym projektu "[...] złożonego w ramach konkursu nr [...] Poddziałanie nr 7.2.1, Działanie nr 7.2 Priorytet nr VII PO KL", a także uchwały organów Spółki A, w tym uchwał Zarządu i uchwał Rady Nadzorczej skarżącej Spółki; 3. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie istotnego w sprawie materiału dowodowego i nie wskazanie przyczyn, dla których organ przy ustalaniu stanu faktycznego pominął całkowicie fakt, że: – decyzja Skarżącej o zawarciu umowy dzierżawy pomieszczeń z R. P. została podjęta znacznie wcześniej aniżeli ogłoszenie o konkursie, wszczęcie procedury i ogłoszenia dot. możliwości składania do WUP w Rzeszowie wniosków o zawarcie umowy na realizację programu; – umowa dzierżawy została zawarta między Skarżącą a R. P. w dniu 3 sierpnia 2009r., natomiast umowa o dofinansowanie projektu została zawarta pomiędzy Skarżącą a WUP w Rzeszowie dopiero w dniu 18 listopada 2009r.; 4. art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa i zinterpretowanie przepisów bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej; 5. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 oraz art. 184 u.f.p., poprzez ich bezprawne zastosowanie w sprawie; 6. art. 26 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. nr 89, poz. 712, z późn. zm., zwanej dalej: u.z.p.p.r.) w związku z błędnym zastosowaniem Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia 28 grudnia 2009r., Podrozdział 3.1 pkt 8 wydanych na podstawie wskazanego przepisu, w związku z § 20 ust. 1 i § 30 Umowy, poprzez uznanie, że wydatki poniesione przez Spółkę na podstawie umowy najmu pomieszczeń na potrzeby projektu z dnia 31 grudnia 2009r. zostały poniesione z naruszeniem zasady konkurencyjności i przyjęcie, że w tym zakresie Spółka naruszyła zasadę konkurencyjności; 7. art. 26 ust 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w związku z błędnym zastosowaniem Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia 28 grudnia 2009r., Podrozdział 3.1 pkt 1 lit. b wydanych na podstawie wskazanego przepisu, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wydatki poniesione przez Spółkę na podstawie umowy najmu pomieszczeń na potrzeby projektu z dnia 31 grudnia 2009r. zostały poniesione z naruszeniem warunku racjonalności wydatków a tym samym uznanie, że wydatki poniesione przez Beneficjenta na podstawie w/w umowy najmu są wydatkami niekwalifikowanymi. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżąca w dniu 3 sierpnia 2009r. wynajęła należące do niej pomieszczenia Prezesowi Zarządu, prowadzącemu dodatkowo działalność gospodarczą pod firmą M. [...] R. P. Sąd przyznał rację Skarżącej, że umowa o dofinansowanie projektu została przez nią podpisana dopiero 18 listopada 2009r., a więc trzy miesiące po zawarciu umowy najmu, jednak zauważył równocześnie, że wniosek o dofinansowanie projektu został złożony w dniu 4 czerwca 2009r. A zatem Skarżąca, mimo że dysponowała jako właściciel stosownym lokalem, wynajęła go Prezesowi Zarządu tak, by na dzień zawarcia umowy móc wykazać, że takiego lokalu nie posiada. Formalnie zatem w chwili podpisywania umowy o dofinansowanie spornego projektu Spółka nie była w posiadaniu potrzebnych dla projektu nieruchomości, więc nie mogła ich wykorzystać w ramach projektu, ale stało się tak wyłącznie przez to, że celowo się tych nieruchomości wyzbyła. Za nieuprawniony Sąd I instancji uznał więc zarzut wadliwych ustaleń faktycznych poprzez pominięcie faktu podjęcia decyzji o zawarciu umowy dzierżawy pomieszczeń z R. P. przed datą ogłoszenia o konkursie. Sekwencja podejmowanych przez Skarżącą czynności prawnych, analizowana z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego wskazuje bowiem, że Spółka w sposób jednoznaczny zmierzała w swoich działaniach do stworzenia sytuacji, w której celowo wyzbyła się lokalu potrzebnego do realizacji projektu, by następnie rozliczać koszty związane z jego najmem. Sąd nie uznał za wiarygodne zeznań członków zarządu Skarżącej twierdzących, jakoby R. P. nie miał żadnego pojęcia o warunkach realizacji projektu przez Spółkę, którą bezpośrednio kierował jako prezes zarządu, tym bardziej, że wniosek o dofinansowanie złożony przez nią w czerwcu osobiście podpisał. W ocenie Sądu, nie mają też znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wnioski o dofinansowanie, odnoszące się do innych projektów realizowanych przez Skarżącą, zaś treść uchwał podjętych przez organy Skarżącej nie może usprawiedliwiać jej działań w zakresie zawartej umowy najmu. Sąd uznał zatem, że organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. W skardze kasacyjnej do powyższego wyroku Spółka domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wewnętrzne sprzeczności w treści uzasadnienia, pominięcie części zarzutów podniesionych w skardze, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od wszechstronnej kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę, pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 7,77, 85 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegającego na pominięciu i nierozpatrzeniu przy wydawaniu decyzji przez organy obu instancji istotnego zebranego w sprawie materiału dowodowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę, pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i art. 8 k.p.a. polegającego w szczególności na dokonaniu przez organy wykładni Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia 28 grudnia 2009r., na podstawie wątpliwych i niejasnych przesłanek, z pominięciem wykładni literalnej i wszystkich celów wprowadzenia przez ustawodawcę sankcji za niezachowanie przez Beneficjenta zasady konkurencyjności, oraz z pominięciem faktu, że Wytyczne obowiązujące Skarżącą w 2009r. były niejasne i zostały doprecyzowane przez organ II instancji w latach następnych co pozostaje w niewątpliwej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; 4) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 oraz art. 184 u.f.p., poprzez ich bezprawne zastosowania w sprawie; 2. § 20 ust. 1 i § 30 umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu: "[...]" zawartej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, pomiędzy Województwem Podkarpackim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Rzeszowie, a Spółką A, w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w zw. zapisami Podrozdziału 3.1 pkt 8 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia 28 grudnia 2009 r., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i uznanie, że wydatki poniesione przez Beneficjenta na podstawie umowy najmu pomieszczeń na potrzeby projektu zostały poniesione z naruszeniem zasady konkurencyjności i przyjęcie, że w tym zakresie Beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności; 3. przepisów Podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia 28 grudnia 2009r. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i uznanie, że Beneficjent zawierając umowę najmu pomieszczeń na potrzeby projektu naruszył warunek racjonalności i efektywności wydatków, a tym samym uznanie, że wydatki poniesione przez Beneficjenta na podstawie umowy najmu zawartej z R. P. są wydatkami niekwalifikowanymi. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów, kwestionując prawidłowość przyjętego w sprawie poglądu o naruszeniu przez Spółkę obowiązujących procedur. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne i podzielając ocenę dokonaną w sprawie przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne merytorycznie są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych. Formułując zarzut w punkcie I.2. skargi kasacyjnej Spółka twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza przepisy postępowania i wskazuje w tym zakresie na art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 85 §1 i art. 107 §3 k.p.a., które w jej ocenie były wadliwie stosowane przez Sąd I instancji, a wada polegała na oddaleniu skargi pomimo nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego wyrażającego się w nierozpatrzeniu przez organy całego materiału dowodowego, czego upatruje skarżąca kasacyjnie w całkowitym zignorowaniu zeznań strony z dnia 12 maja 2014r. co do tego, że Spółka wcześniej podjęła uchwałę co do dzierżawy pomieszczeń aniżeli decyzję o składaniu wniosku o dofinansowanie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd zignorował te zarzuty, pominął je, nie odniósł się do nich w jakikolwiek sposób i wydając zaskarżony wyrok pominął powyższy materiał dowodowy. Zarzut ten jest niezasadny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w sposób wyraźny się do tych dowodów odniósł, nie zostały one zatem zignorowane, jak zarzuca skarżąca kasacyjnie. Sąd wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że nie uznał za wiarygodne zeznań członków zarządu Skarżącej twierdzących, jakoby R. P. nie miał żadnego pojęcia o warunkach realizacji projektu przez Spółkę, którą bezpośrednio kierował jako prezes zarządu, tym bardziej, że wniosek o dofinansowanie złożony przez nią w czerwcu osobiście podpisał. Równocześnie Sąd ocenił, że nietrafny jest zarzut skargi o pominięciu faktu podjęcia decyzji o zawarciu umowy dzierżawy pomieszczeń z R. P. przed datą ogłoszenia o konkursie, wskazał jednak, że wniosek o dofinansowanie został przez Spółkę złożony w czerwcu, a sekwencja podejmowanych przez Skarżącą czynności prawnych, analizowana z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego dowodzi, że Spółka w sposób jednoznaczny zmierzała w swoich działaniach do stworzenia sytuacji, w której celowo wyzbyła się lokalu potrzebnego do realizacji projektu, by następnie rozliczać koszty związane z jego najmem. Nie można zatem podzielić zarzutu Skarżącej, że w toku postępowania administracyjnego nie spełniono wymogów przewidzianych w tych przepisach, na skutek czego miało dojść do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Fakty istotne zostały bowiem prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut wadliwych ustaleń faktycznych, Skarżąca kasacyjnie nie podważyła bowiem w skuteczny sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z prawem. Podejmując polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, Skarżąca kasacyjnie nie odwołała się do żadnego konkretnego argumentu, który w konfrontacji z treścią konkretnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy podważałby skutecznie zgodność z prawem stanowiska Sądu I instancji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonana przez Sąd I instancji kontrola była zgodna z prawem. W okolicznościach sprawy zasadnie uznał Sąd, że działania Spółki podjęte przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu, ale po złożeniu wniosku o dofinansowanie, miały wpływ na ocenę zasadności wydatków poniesionych przez Spółkę po podpisaniu umowy. Trafnie zwrócono uwagę na zestawienie dat zawartej przez Spółkę umowy dzierżawy z datą złożenia przez nią wniosku o dofinasowanie. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek o dofinansowanie Projektu został złożony w dniu 4 czerwca 2009r., a umowa dzierżawy została zawarta w dniu 3 sierpnia 2009r. Przedłożonych przez Spółkę dokumentów nie sposób było ocenić inaczej, niż to zrobiły organy i zaakceptował następnie Sąd. W rozpoznawanej sprawie nie przekroczono zatem dopuszczalnych granic swobodnej oceny dowodów. W skardze kasacyjnej nie wykazano takiego przekroczenia. Sąd l instancji odniósł się zarówno do zeznań członków zarządu Skarżącej jak i do treści uchwał, dokonał jednak odmiennej ich oceny, niż oczekiwana przez Skarżącą. Należy zatem uznać, że w sprawie przeprowadzono prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe, oparte na prawidłowej i wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 133 §1 p.p.s.a., co zarzuciła Spółka w punkcie I.d. skargi kasacyjnej, upatrując tego naruszenia w pominięciu całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach. Zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (...)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić dokonanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można zatem skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Należy zatem uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. sformułowany jako zarzut pominięcia całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W jego ramach Skarżąca kwestionuje bowiem to, że Sąd I instancji zignorował podnoszony przez nią w skardze zarzut, że organ ustalając stan faktyczny, pominął całkowicie zeznania stron oraz to, że Sąd nie tylko nie odniósł się do nich w jakikolwiek sposób, ale i sam pominął powyższy materiał dowodowy w wyroku. Przyznaje zatem, że materiał dowodowy znajdował się w aktach, a kwestionuje jedynie sposób ustalenia stanu faktycznego i jego ocenę, co w ramach tego zarzutu nie jest dopuszczalne. Za niezasadny uznać też należy zarzut podniesiony w punkcie I.1 skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wewnętrzne sprzeczności w treści uzasadnienia, pominięcie części zarzutów podniesionych w skardze, wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego oraz uchylenie się od wszechstronnej kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także m.in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W świetle przedstawionego powyżej poglądu dotyczącego sposobu rozumienia art. 141 § 4 p.p.s.a., odnoszący się do tego przepisu zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Analiza uzasadnienia przez Skarżącą tego zarzutu prowadzi bowiem do wniosku, że w jego ramach w istocie Skarżąca kwestionuje prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny materiału dowodowego oraz zarzuca wadliwość ustalonego stanu faktycznego. Zarzuca bowiem, że Sąd I instancji w sposób wybiorczy uwzględnił dowody, a jego wywody są niespójne i wzajemnie się wykluczają, trudno bowiem wyciągnąć jednoznaczne wnioski co dokładnie zarzuca się Skarżącej. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów w kontekście prawidłowości uznania, że skarżąca naruszyła zasadę racjonalności wydatków. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Nietrafny jest zarzut wzajemnych sprzeczności ustaleń Sądu I instancji. Dalej zaś idące w uzasadnieniu tego zarzutu kwestionowanie prawidłowości ustaleń faktycznych i przyjętego w sprawie poglądu prawnego, nie mogło zostać w jego ramach uwzględnione. Nieprawidłowa jest także konstrukcja skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu wskazanego w punkcie I.c skargi kasacyjnej. Skarżąca umieściła ten zarzut pośród zarzutów procesowych, podczas gdy w jego ramach zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię Wytycznych poprzez pominięcie wykładni literalnej i celów ustawodawcy oraz oparcie jej na podstawie wątpliwych i niejasnych przesłanek, co doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. Uzasadniając ten zarzut Skarżąca odwołuje się także do tego, że w 2009r. te Wytyczne były niejasne i zostały doprecyzowane dopiero w latach następnych. W istocie zatem w ramach tego zarzutu Skarżąca kwestionuje dokonaną w sprawie wykładnię tych przepisów, która doprowadziła do uznania, że jako Beneficjent naruszyła ona obowiązujące procedury. Zarzut ten jest zatem w istocie zarzutem materialnoprawnym i należy go rozpoznać wraz z oceną zasadności pozostałych zarzutów materialnoprawnych, w tym zwłaszcza wraz z podniesionym w punkcie II.3 skargi kasacyjnej zarzutem błędnej wykładni Wytycznych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne są niezasadne. Należy uznać, że prawidłowo przyjęto w sprawie, iż w świetle treści Podrozdziału 3.1. pkt 1 lit. b Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia 28 grudnia 2009r. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r., Skarżąca jako Beneficjent naruszyła warunek racjonalności i efektywności wydatków. Poprzez zawarcie umowy najmu własnych pomieszczeń znajdujących się w budynku przy Al. P. w R., Spółka rażąco naruszyła wskazany w Podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. b w/w Wytycznych warunek racjonalności wydatków. Przepis ten przewiduje, że "Wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowane o ile są racjonalne i efektywne tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat)". Ponownie wskazać należy, że materiał zgromadzony w aktach sprawy dowodzi, że Skarżąca wcześniej podjęła działania nastawione na uzyskanie dofinansowania (złożyła wniosek), a dopiero później wydzierżawiła nieruchomość Prezesowi Zarządu Skarżącej. Finansując ze środków zaplanowanych na realizację projektu (do sfinansowania ze środków publicznych) wynajęcie własnej, celowo wcześniej wydzierżawionej nieruchomości (do sfinansowania ze środków własnych beneficjenta), Skarżąca naruszyła jeden z podstawowych warunków kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL, do których odsyła art. 26 ust 1 pkt 6 u.z.p.p.r. Niezasadne są też zawarte w punkcie II.2. skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia § 20 i § 30 Umowy w związku z art. 26 ust 1 pkt 6 u.z.p.p.r. oraz przepisami Podrozdziału 3.1. pkt 8 Wytycznych. Przepis § 30 Umowy przewiduje, że "W kwestiach nieuregulowanych niniejszą umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu (...)". W § 20 Umowy uregulowano natomiast zasady działania zgodne z zasadą konkurencyjności i wskazano wymogi, jakie w tym zakresie należy spełnić (m.in. wysłanie oferty do co najmniej 3 potencjalnych wykonawców, itp. ). Stanowisko Skarżącej co do uzasadnienia tych zarzutów jest niekonsekwentne. Z jednej strony zarzuca ona naruszenie § 20 i § 30 Umowy w związku z art. 26 ust 1 pkt 6 u.z.p.p.r. oraz przepisami Podrozdziału 3.1. pkt 8 Wytycznych poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i uznaniem, że wydatki poniesione na podstawie najmu na potrzeby projektu zostały poniesione z naruszeniem zasady konkurencyjności. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że ten zarzut podnosi jedynie z ostrożności procesowej. Sama bowiem dostrzega, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd uznał, że Skarżąca naruszyła zasadę konkurencyjności. Sama Skarżąca trafnie zresztą zauważa, że Sąd zarzucił jedynie naruszenie zasady racjonalności wydatków. Z tego powodu, wobec braku związku zarzucanego naruszenia z treścią zaskarżonego wyroku i przyjętym w nim poglądem prawnym, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Działanie Skarżącej, która żąda finansowania kosztów najmu jej własnych pomieszczeń od jej Prezesa Zarządu, prawidłowo zostało zakwalifikowane jako działanie oczywiście sprzeczne z obowiązującą Skarżącą zasadą racjonalności i efektywności wydatków. W konsekwencji niezasadnie zarzuca też Skarżąca, że doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. oraz art. 184 u.f.p., poprzez ich bezpodstawne zastosowanie. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami. W art. 184 ust. 1 tej ustawy stwierdzono, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. oraz zawarte w Umowie o dofinansowanie, stanowią "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. W przypadku naruszenia tych procedur, organ miał zatem podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Mając powyższe na uwadze, za nieuzasadnione uznać zatem należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 209 i art. 205 § 2 p.p.s.a.