II GSK 2774/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2336/15 w sprawie ze skargi O. T. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny na rzeczoznawcę majątkowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2336/15 oddalił w całości skargę O.T. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego z [...] kwietnia 2015 r. orzekające o uznaniu za nieusprawiedliwiony brak odpowiedzi na wezwanie z [...] listopada 2014 r. oraz ukaraniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego karą grzywny w wysokości 50 zł. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że [...] kwietnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy O. T. sporządziła operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] E., gmina Z., powiat sieradzki, województwo łódzkie, oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Wojewoda Łódzki pismem z [...] listopada 2014 r. wezwał skarżącą do zajęcia stanowiska w charakterze biegłego, czy możliwe jest potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2013 r., ewentualnie do sporządzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nowej opinii w formie operatu szacunkowego. Organ pouczył skarżącą o treści art. 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). Przesyłkę odebrała w dniu [...] grudnia 2014 r. osoba uprawniona, co zostało uznane za skuteczne doręczenie. Skarżąca nie udzieliła żadnej odpowiedzi. W tej sytuacji Wojewoda Łódzki (jako organ pierwszej instancji) uznał, że wobec skuteczności doręczenia i nieusprawiedliwionego braku odpowiedzi, należy, na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., nałożyć na skarżącą grzywnę w wysokości 50 zł. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie zarzucając organowi pierwszej instancji, że nakładając grzywnę pominął wystąpienie skarżącej o wyłączenie jej ze sprawy jako biegłej ze względu na istniejące wątpliwości co do jej bezstronności. Ponadto skarżąca zakwestionowała także nałożenie na nią przez Wojewodę Łódzkiego obowiązków związanych z operatem, w sytuacji gdy stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego. W uzasadnieniu Minister podniósł m.in., że rola biegłego nie kończy się z chwilą złożenia opinii w danej sprawie, ale trwa aż do czasu zweryfikowania tego dowodu przez organ administracyjny i przyjęcia go jako prawidłowy dowód w sprawie. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a., który odsyła w zakresie regulacji sytuacji prawnej biegłego do przepisów dotyczących świadków, należy przyjąć, że biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją (art. 88 § 1 k.p.a.). Wyjaśnił, że orzeczenie o nałożeniu grzywny uzależnione jest od łącznego wystąpienia następujących warunków: po pierwsze biegły bezzasadnie odmówił wydania opinii, po drugie prawidłowe było wezwanie przez organ przeprowadzający dowód. Warunkiem nałożenia grzywny jest także pouczenie o skutkach niezastosowania się do wezwania, w tym określonych w art. 88 k.p.a. Minister stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wszystkie te warunki zostały spełnione. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda Łódzki prawidłowo nałożył na biegłą – rzeczoznawcę majątkowego grzywnę w wysokości 50 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uznał, że ustalenia poczynione przez organy obu instancji są prawidłowe. Sąd uznał za bezsporne ustalenia co do zlecenia skarżącej sporządzenia operatu szacunkowego oraz tego, że pismem z [...] listopada 2014 r. została skutecznie wezwana do zajęcia stanowiska w charakterze biegłego, ewentualnie do sporządzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nowej opinii w formie operatu szacunkowego. Biegła nie zastosowała się do wezwania organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu wymienione okoliczności uzasadniały zastosowanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., tym samym za nieuprawniony uznał zarzut naruszenia art. 50 § 1 k.p.a. Odnosząc się z kolei do kwestii wyłączenia biegłej zarówno na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., jak i art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2015 r., poz. 1774; dalej: u.g.n.) Sąd pierwszej instancji zauważył, że wniosek skarżącej z [...] września 2014 r. o wyłączenie z udziału w charakterze biegłego we wszystkich niezakończonych postępowań w ramach wiążącej z Wojewodą Łódzkim umową, ze względu na konflikt co do wypłaty wynagrodzenia został przez Wojewodę Łódzkiego rozpoznany postanowieniem z [...] października 2014 r., którym organ odmówił wyłączenia skarżącej. Sąd zauważył, że spory o zapłatę wynagrodzenia za sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operaty pozostają bez wpływu na ocenę operatu szacującego wartość rynkową nieruchomości jako dowodu w sprawie dokonywaną przez organ. WSA stwierdził, że w przedstawionym stanie sprawy ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O. T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przesłanką zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. jest istnienie okoliczności wpływających na bezstronność pracownika (biegłego), podczas gdy przesłanką jest istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (biegłego); ewentualnie 2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przemilczenie zarzutu skargi oraz samodzielne poczynienie przez sąd orzekający ustaleń stanu faktycznego. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca podjęła polemikę z organem i Sądem pierwszej instancji co do rozumienia art. 24 § 3 k.p.a. i istnienia podstaw do wyłączenia skarżącej na podstawie powołanego przepisu ze względu na konflikt z organem pierwszej instancji. Powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2338/15, w którym w analogicznym stanie faktycznym Sąd przyjął argumentację taką, jaką skarżąca przedstawia w tej sprawie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju brak jest odniesienia się do zarzutu podlegania przez skarżącą z mocy prawa wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 w związku z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. Sąd pierwszej instancji samodzielnie ocenił stan faktyczny w tym zakresie, zamiast sprawdzić, czy organ administracji zarzut ten przemilczał, czy nie. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji nie powinien samodzielnie dokonywać takich ustaleń, zatem nie dokonał merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli instancyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego specyfika rozpoznawanej sprawy i treść zarzutów skargi kasacyjnej, wynikająca ze stanowiska skarżącej, że podlegała ona wyłączeniu z mocy ustawy z postępowania, w którym została ukarana grzywną, wymaga w pierwszej kolejności dokonania wykładni przepisów art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 2 k.p.a. i art. 88 § 1 k.p.a. Instytucja wyłączenia pracownika organu uregulowana w przepisach art. 24 k.p.a., mająca odpowiednio zastosowanie do biegłego na podstawie art. 84 § 2 k.p.a., służy zapewnieniu bezstronności pracowników organów i biegłych uczestniczących w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej. Od postanowienia w sprawie wyłączenia nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 k.p.a. Przepisy art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. były przedmiotem kontroli co do ich zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. P 8/03 stwierdził, że przepisy te zgodne są z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284). W powołanym orzeczeniu Trybunał stwierdził, że strony nie są pozbawione możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie wyłączenia, gdyż kwestia ta może być przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym, a więc tym bardziej sądowoadministracyjnym związanym z ewentualnym wniesieniem skargi do sądu na orzeczenie merytoryczne poprzedzone postępowaniem, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu. Należy jednak mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika czy biegłego nie służy z założenia obronie interesów pracowników organów czy biegłych, a zapewnieniu bezstronności w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej. Jeśli sprawę administracyjną postrzegać nawet jako mającą służyć konfrontacji interesów obywatela (strony postępowania) i organu (zwykle Państwa lub samorządu), to podmioty te mają różne instrumenty do realizacji prawa do bezstronności. Strona może je realizować w postępowaniu odwoławczym czy sądowoadministracyjnym, a organ ma oczywisty wpływ, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego, na dobór pracowników i biegłych uczestniczących w realizacji tego postępowania. Niewątpliwie pracownik organu czy biegły, nawet składający wniosek o wyłączenie, nie są stronami takiego postępowania, w którym biorą udział jako biegli czy pracownicy organu, i z przepisu art. 24 § 4 k.p.a. nie można wywieść prawa biegłego czy pracownika organu do wyłączenia z postępowania. Sam wniosek pracownika czy biegłego o wyłączenie złożony na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. nie jest wystarczający do jego wyłączenia, gdyż o tym decyduje bezpośredni przełożony (w odniesieniu do biegłego – organ zlecający mu czynności w danym postępowaniu), o ile stwierdzi wystąpienie przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 3 k.p.a., tj. okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika czy biegłego. Tym bardziej więc biegły czy pracownik wbrew postanowieniu kompetentnego organu orzekającego o wyłączeniu nie mogą uznać, że podlegają wyłączeniu z mocy prawa. Należy przy tym zauważyć, że nawet wyłączony pracownik czy biegły, zgodnie z art. 23 § 4 powinien podejmować czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny czy ważny interes stron. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postępowanie związane z nałożeniem na skarżącą grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. jest postępowaniem incydentalnym, odrębnym od mającego taki sam charakter postępowania, w którym rozpoznawany był wniosek skarżącej o jej wyłączenie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a O ile jak już wspomniano, strona może mieć wpływ na ocenę bezstronności pracowników czy biegłych biorących udział w postępowaniu z jej udziałem (odwołanie, skarga do WSA), to biegły nie jest w stanie skutecznie podważyć postanowienia o jego wyłączeniu (lub odmowie wyłączenia) w danym postępowaniu, gdyż nie jest stroną takiego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 sierpnia 1993 r., sygn. SA/Po 3155/92 (opubl. OSP 1995, z. 9 poz. 188), wyraził pogląd, że powoływanie się na wyłączenie pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. jest skuteczne dopiero w razie wydania przez jego bezpośredniego przełożonego stosownego postanowienia po uprzednim uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko przyjęte w powołanym wyroku. Powyższe uwagi mają w pełni zastosowanie do rzeczoznawców majątkowych, gdyż art. 176 u.g.n. odsyła w zakresie wyłączenia rzeczoznawcy do przepisu art. 24 k.p.a. W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom wymienionym w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy prawa materialnego, to jest art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. Ocena zasadności postanowienia o odmowie wyłączenia skarżącej, będącej biegłą, z postępowania, w którym nałożono na nią karę grzywnę, była zbędna, gdyż leżało to poza zakresem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sprawa, której granice zostały wyznaczone przez zaskarżony akt dotyczyła ukarania skarżącej grzywną. Objęcie kontrolą sądową postanowienia Wojewody Łódzkiego z [...] października 2014 r. o odmowie wyłączenia skarżącej jako biegłej z postępowania w sprawie ustalenia odszkodowań nie było możliwe, gdyż nie zostało ono podjęte w granicach sprawy rozpoznawanej przez WSA (art. 135 p.p.s.a.). Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy, że skarżąca nadal jest biegłą w postępowaniu, w którym została ukarana grzywną, gdyż wbrew jej wnioskowi nie była z tego postępowania wyłączona, nie oznacza, że Sąd dokonał niedopuszczalnych ustaleń odnoszących się do kwestii wyłączenia skarżącej jako biegłej. Z tych przyczyn pozbawione podstaw są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez przemilczenie zarzutów skargi oraz samodzielne poczynienie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego co zasadności odmowy wyłączenia skarżącej jako biegłej z postępowania w sprawie ustalenia odszkodowań. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.