II GSK 2773/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2335/15 w sprawie ze skargi O. T. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny na rzeczoznawcę majątkowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2335/15, oddalił skargę O. T. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny na rzeczoznawcę majątkowego. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: I Wojewoda Ł. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego O. T. (dalej: skarżąca) do sporządzenia w formie operatu szacunkowego opinii o wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] M., gminie S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,597 ha i [...] o pow. 0,0607 ha, objętej decyzją Wojewody z dnia [...] września 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł W. - Węzeł W. (A1) od km 99-937 do km 204+000 w zakresie odcinka 5 (węzeł S. – P. - węzeł Ł.) od km 140+552,05 do km 174+200 wraz z infrastrukturą. Skarżąca w dniu [...] lutego 2013 r. sporządziła operat szacunkowy dotyczący wartości wymienionej nieruchomości. Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., Wojewoda wezwał skarżącą do zajęcia stanowiska w charakterze biegłego, czy możliwe jest potwierdzenie aktualności operatów szacunkowych z dnia [...] lutego 2013 r., ewentualnie do sporządzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nowej opinii w formie operatu szacunkowego. Organ pouczył skarżącą o treści art. 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.). Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. - na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. - uznał brak odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] stycznia 2015 r. za nieusprawiedliwiony i ukarał skarżącą karą grzywny w wysokości 50,00 zł. Organ I instancji wskazał, że wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu [...] lutego 2015 r., a zatem ostatnim dniem do udzielenia odpowiedzi był dzień [...] lutego 2015 r., zaś skarżąca nie udzieliła żadnej odpowiedzi na pismo Wojewody. Sygn. akt II GSK 2773/16 Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wskazał, że zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. ten, kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 50 k.p.a.), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Natomiast zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Ponadto minister wskazał, że stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518; dalej: u.g.n.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podkreślił, że postanowienie z dnia 4 marca 2013 r. stanowiło podstawę dopuszczenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego i jednocześnie wyznaczało zakres przedmiotowy dowodu z opinii biegłego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego oraz ocenia sporządzoną opinię zgodnie z zasadami wiedzy. Konsekwencją tego może być konieczność uzupełnienia przez biegłego sporządzonej opinii, złożenie wyjaśnień w odpowiednim zakresie, a nawet sporządzenie nowej opinii. Tym samym rola biegłego nie kończy się z chwilą złożenia opinii w danej sprawie, ale trwa aż do czasu zweryfikowania tego dowodu przez organ administracyjny i przyjęcia go jako prawidłowy dowód w sprawie. W ocenie organu II instancji, biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją (art. 88 § 1 k.p.a.). Od wykonania tego obowiązku biegły może być zwolniony przez organ administracji publicznej tylko w przypadku zaistnienia przyczyn, które uprawniają świadków do odmowy zeznań lub odmowy odpowiedzi na pytania. Natomiast orzeczenie o zastosowaniu kary grzywny uzależnione jest od łącznego wystąpienia następujących warunków: po pierwsze biegły bezzasadnie odmówił wydania opinii, po drugie prawidłowe było wezwanie przez organ przeprowadzający dowód. Warunkiem wymierzenia kary grzywny jest także pouczenie w wezwaniu o skutkach niezastosowania się do Sygn. akt II GSK 2773/16 wezwania, w tym skutkach określonych w art. 88 k.p.a. Minister stwierdził, że pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. skarżąca został pouczona o treści tego przepisu. Z tych powodów w ocenie organu II instancji Wojewoda prawidłowo ukarał skarżącą karą grzywny w wysokości 50 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, orzekł, że analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do stwierdzenia, że ustalenia poczynione przez organy obu instancji były prawidłowe. WSA odnosząc się do kwestii wyłączenia biegłej - na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., a także art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. -wskazał, że wniosek skarżącej z dnia 17 września 2014 r. o wyłączenie z udziału w charakterze biegłego (ze względu na konflikt co do wypłaty wynagrodzenia) został rozpoznany postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., którym odmówiono wyłączenia O. T. Zdaniem Sądu I instancji spory o zapłatę wynagrodzenia za sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operaty, pozostają bez wpływu na ocenę operatu szacującego wartość rynkową nieruchomości, jako dowodu w sprawie rozstrzyganej przez organ. Art. 176 u.g.n. konkretyzuje bowiem obowiązek kierowania się zasadą bezstronności przy dokonywaniu przez rzeczoznawcę określania wartości nieruchomości. Ustawodawca nakazuje zastosować w odniesieniu do udziału rzeczoznawcy w szacowaniu nieruchomości te same przesłanki wyłączenia, które stanowią podstawę wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Zdaniem WSA organ I instancji oraz sama skarżąca wskazywali, że nieporozumienia dotyczą zapłaty za wykonane operaty, a nie określenia wartości nieruchomości. Tym samym w przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II O. T. wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, żądając zmianę wyroku w całości i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: Sygn. akt II GSK 2773/16 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: dalej: p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przesłanką zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. jest istnienie okoliczności wpływających na bezstronność czynności pracownika (biegłego), podczas gdy przesłanką jest istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (biegłego); ewentualnie 2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przemilczenie zarzutu skargi oraz samodzielne poczy nienie przez sąd orzekający ustaleń stanu faktycznego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Jak zwykle przyjmuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zazwyczaj rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednak specyfika tej sprawy i treść zarzutów skargi kasacyjnej (w wcześniej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego) wynikająca ze stanowiska skarżącej, że podlegała ona wyłączeniu z mocy ustawy z postępowania, w którym została ukarana grzywną wymaga w pierwszej kolejności dokonania wykładni przepisów art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 2 k.p.a. i art. 88 § 1 k.p.a. Sygn. akt II GSK 2773/16 Instytucja wyłączenia pracownika organu uregulowana w przepisach art. 24 k.p.a. (mająca odpowiednio zastosowanie do biegłego na podstawie art. 84 § 2 k.p.a.) służy zapewnieniu bezstronności pracowników organów i biegłych uczestniczących w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej. Od postanowienia w sprawie wyłączenia nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 k.p.a. Przepisy te (art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. były przedmiotem kontroli co do ich zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. P 8/03 stwierdził, że przepisy te zgodne są z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284). Jak wskazał Trybunał, strony nie są pozbawione możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie wyłączenia, gdyż kwestia ta może być przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym, a więc tym bardziej sądowoadministracyjnym związanym z ewentualnym wniesieniem skargo do sądu na orzeczenie merytoryczne poprzedzone postępowaniem, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu. Należy jednak mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika czy biegłego nie służy z założenia obronie interesów pracowników organów czy biegłych, a zapewnieniu bezstronności w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej. Jeśli sprawę administracyjną postrzegać nawet jako mającą służyć konfrontacji interesów obywatela (strony postępowania) i organu (zwykle Państwa lub samorządu), to podmioty te mają różne instrumenty do realizacji prawa do bezstronności. Jak wyżej wskazano strona może je realizować w postępowaniu odwoławczym czy sądowoadministracyjnym, a organ ma oczywisty wpływ, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego, na dobór pracowników i biegłych uczestniczących w realizacji tego postępowania. Niewątpliwie pracownik organu czy biegły, nawet składający wniosek o wyłączenie, nie są stronami takiego postępowania, w którym borą udział jako biegli czy pracownicy organu, i z przepisu art. 24 § 4 k.p.a. nie można wywieść prawa biegłego czy pracownika organu do wyłączenia z postępowania. Sam wniosek pracownika czy biegłego o wyłączenie złożony na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. nie jest wystarczający do jego wyłączenia, gdyż o tym decyduje bezpośredni przełożony (w odniesieniu do biegłego - organ zlecający mu czynności w danym postępowaniu), o ile stwierdzi wystąpienie przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 3 k.p.a. (okoliczności niewymienione w art. 24 § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika czy Sygn. akt II GSK 2773/16 biegłego. Tym bardziej więc biegły czy pracownik wbrew postanowieniu kompetentnego organu orzekającego o wyłączeniu nie mogą uznać, że podlegają wyłączeniu z mocy prawa. Należy przy tym zauważyć, że nawet wyłączony pracownik czy biegły, zgodnie z art. 23 § 4 powinien podejmować czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny czy ważny interes stron. Jest przy tym oczywiste, że postępowanie związane z nałożeniem na skarżącą grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym domagał się ona wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. O ile jak wyżej wskazano, strona może mieć wpływ na ocenę bezstronności pracowników czy biegłych biorących udział w postępowaniu z jej udziałem (odwołanie skarga do WSA), to biegły nie jest w stanie skutecznie podważać postanowienia w przedmiocie wyłączenia go (lub odmowy) w danym postępowaniu, gdyż nie jest stroną takiego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 sierpnia 1993 r. sygn. SA/Po 3155/92 (opubl. Orzecznictwo Sądów Polskich z 1995 r., zeszyt 9 poz. 188), powoływanie się na wyłączenie pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. jest skuteczne dopiero w razie wydania przez jego bezpośredniego przełożonego stosownego postanowienia po uprzednim uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. Powyższe uwagi mają w pełni zastosowanie do rzeczoznawców majątkowych, gdyż przepis art. 176 u.g.n. odsyła w zakresie wyłączenia rzeczoznawcy do przepisu art. 24 k.p.a. Tak więc Sąd I instancji nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy prawa materialnego, to jest art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. Ocena zasadności postanowienia o odmowie wyłączenia skarżącej jako biegłej z postępowania, w którym nałożono na nią karę porządkową, była zbędna, gdyż leżało to poza zakresem przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sprawa dotyczyła tylko nałożenia grzywny postanowieniem Wojewody Ł. z [...] kwietnia 2015 r. i dalszego postępowania wywołanego tym postanowieniem i wniesionym na nie zażaleniem. Zbędne było również z tych samych przyczyn ocenianie w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwestii zasadności postanowienia Wojewody Ł. z dnia [...] października 2014 r. o Sygn. akt II GSK 2773/16 odmowie wyłączenia skarżącej jako biegłej z postępowania w sprawie ustalenia odszkodowań. W zakresie tej sprawy wystarczające było stwierdzenie na podstawie akt sprawy, że skarżąca była nadal biegłą w postępowaniu, w którym została na nią nałożona przedmiotowa grzywna, gdyż wbrew jej wnioskowi nie była z tego postępowania wyłączona. Z tych przyczyn pozbawione są podstaw podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 1 pkt 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez przemilczenie zarzutów skargi oraz samodzielne poczynienie przez Sad I instancji ustaleń stanu faktycznego co zasadności odmowy wyłączenia skarżącej jako biegłej z postępowania w sprawie ustalenia odszkodowań. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.