II GSK 2749/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku J.D. i S.D. z dnia 31 stycznia 2024 r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej J.D. i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 191/21 w sprawie ze skargi J.D. i S.D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 grudnia 2020 r. nr DPZ.WPA-ZOD-4241.60.2020.AS.1 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 21 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 191/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. i S. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 15 grudnia 2020 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. D. i S. D. (dalej "skarżący"). Następnie pismem procesowym z dnia 9 czerwca 2022 r. skarżący kasacyjnie złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji administracyjnych do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Postanowieniem z 19 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 2749/21, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. NSA wskazał, że wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej ze swej istoty może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jednakże nie oznacza, że niejako automatycznie w odniesieniu do tego typu decyzji sąd zobowiązany jest zawsze do zastosowania ochrony tymczasowej na wniosek strony. Wniosek skarżących nie wskazywał zaś, zdaniem NSA, na argumenty, które mogłyby przemawiać za zastosowaniem ochrony tymczasowej w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. NSA uznał za niewystarczające twierdzenie skarżących, że po wykonaniu zjazdu zgodnie z projektem na bazie zaskarżonych w sprawie decyzji nie będzie możliwe wykonanie zjazdu o innych parametrach niż faktycznie wykonany. Przedstawiona argumentacja została oceniona jako ogólnikowa i niewypełniająca funkcji wykazania ustawowych przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."). Pismem z 7 września 2022 r. skarżący ponownie wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, na mocy art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Jako podstawę faktyczną wniosku przywołano wydanie 9 sierpnia 2022 r. decyzji przez GDDKiA w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na przeprowadzenie prac budowlanych związanych z przebudową zjazdu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2749/21, odmówił zmiany postanowienia NSA z 19 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 2749/21. Odwołując się do postanowienia z 19 lipca 2022 r. NSA wskazał, że ryzyko dokonania przebudowy zjazdu jest niewystarczające do udzielenia ochrony tymczasowej. Sąd stwierdził, że skarżący składając ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinni byli wykazać, że doszło do zmiany okoliczności, która przemawiała za zmianą postanowienia z 19 lipca 2022 r., czego nie wykonali. Ponownie NSA wskazał, że twierdzenia skarżących o tym, że nie uczestniczyli oni w przekazywaniu do realizacji projektu przebudowy zjazdu i wynikającym z tego pogorszeniu indywidualnego zjazdu już istniejącego, będą oceniane w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej. Skarżący pismem z 31 stycznia 2024 r. zatytułowanym "Wniosek o zabezpieczenie w postępowaniu ze skargi kasacyjnej J. D. i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2021r. sygn. akt VI SA/Wa 191/21", wnieśli o udzielenie skarżącym tymczasowej ochrony poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji administracyjnych do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, w związku ze zmianą okoliczności sprawy i podjęciem działań faktycznych w przedmiocie przebudowy zjazdu skarżących. Do wniosku skarżący załączyli decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 24 stycznia 2024 r. We wniosku skarżący odwołując się do decyzji z 24 stycznia 2024 r. podnieśli, że podstawę prawną wniosku skarżący wywodzą m.in. z brzmienia art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a., a podstawę faktyczną z wydanej w dniu 24 stycznia 2024 r. decyzji GDDKiA w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na przeprowadzenie prac budowlanych związanych z przebudową zjazdu. Skarżący wskazali, że decyzja została doręczona w okresie wskazanym na wykonanie prac, a wynajęty przez uczestnika spółkę Porębski wykonawca przystąpił do wykonywania prac. Dalej wskazali, że zgodnie z informacją publiczną na stronie Narodowego Funduszu Zdrowia, dla przychodni "[...]" prowadzonej przez [...] przy ul. [...], do której prowadzi zjazd objęty wnioskiem o zajęcie pasa drogowego na przebudowę, przewidziane jest w 2024 r. kontynuowanie kontraktu w sposób ciągły, w każdy dzień roboczy. Umowa o numerze [...] obowiązująca w okresie od 01.07.2023 r. do 31.12.2023 r. została przedłużona na kolejny rok i nie jest możliwa przerwa w jej wykonywaniu. Inwestycja prywatna spółki [...] nie może więc górować nad potrzebami osób korzystających z pomocy medycznej i rehabilitacyjnej w ramach służby zdrowia realizowanej przez kontrakty NFZ. Wobec demontażu kostki, wyjęcia krawężników i rozkopania w godzinach porannych w dniu 30 stycznia 2024 r. podjazdu na posesję skarżących nie było możliwości realizacji kontraktu z NFZ ani dojazdu dla służb ratowniczych oraz transportu osób niepełnosprawnych. Pacjenci umówieni na terminy rehabilitacji nie dostali się do placówki medycznej, gdzie zapisy są prowadzone z wielomiesięcznym wyprzedzeniem. Zdaniem skarżących, wydanie przez NSA rozstrzygnięcia po dacie przebudowy zjazdu będzie bezprzedmiotowe, o ile nie zostanie udzielone zabezpieczenie. Nie będzie możliwe wykonanie zjazdu o innych parametrach niż faktycznie wykonane. Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja administracyjna dotyczy przebudowy a nie budowy zjazdu, co przekłada się na tryb zgłoszeniowy lub pozwoleniowy w zakresie prowadzenia prac budowlanych i projektowania. Skarżący powołali również argumenty przemawiające za wadliwością decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Rozpatrywany w niniejszym postępowaniu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest kolejnym wnioskiem w tej sprawie, wniesionym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Pierwszy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji był przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z 19 lipca 2022 r., w którym NSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. O kolejnym wniosku NSA orzekł w postanowieniu z 6 października 2022r., sygn. akt II GSK 2749/21, odmawiając zmiany postanowienia NSA z 19 lipca 2022r., sygn. akt II GSK 2749/21. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd rozpoznając wniosek w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a. jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. O trudnych do odwrócenia skutkach zaskarżonego aktu lub czynności mówić można tylko w odniesieniu do takich prawnych lub faktycznych ich następstw, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z kolei niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oznacza taką szkodę, zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, publ.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sąd administracyjny nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia, gdyż to na stronie ciąży obowiązek uzasadnienia wniosku, w tym wskazania okoliczności uzasadniających jego uwzględnienie. Wnioskujący musi dokładanie przytoczyć okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i negatywnych skutków zależy orzeczenie sądu. Twierdzenia strony powinny odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) i wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej. Co do zasady nie wystarczy zatem samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność właściwego uzasadnienia wniosku wynika z zasady skargowości postępowania w sprawie udzielenia ochrony tymczasowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazali istnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. NSA w postanowieniu z 19 lipca 2022 r. negatywnie rozpoznając poprzedni wniosek uznał, że ryzyko dokonania przebudowy zjazdu jest niewystarczające do udzielenia ochrony tymczasowej. Argumentację przedstawioną w pierwotnym wniosku NSA uznał za niewystarczającą. Ponownie złożony wniosek nie daje podstaw do zmiany poglądu przyjętego w tym postanowieniu, ponieważ nie przedstawia nowych okoliczności, świadczących o wystąpieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. We wniosku skarżący powołali się jedynie na decyzję GDDKiA w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na przeprowadzenie prac budowlanych związanych z przebudową zjazdu. Wnioskodawcy skupili się na wykazaniu wadliwości zaskarżonej decyzji, co będzie rozpoznawane przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, nie ma natomiast znaczenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym incydentalnej kwestii - wstrzymania wykonania tej decyzji. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem jedynie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, bez merytorycznego rozpoznania sprawy, które nastąpi dopiero w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Analiza rozpatrywanego w niniejszym postępowaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji prowadzi zatem do wniosku, że skarżący nie wykazali na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący nie przedstawili prawidłowo argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia ich interesów następstw wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym należy zatem uznać, że skarżący nie wykazali, że doszło do takiej zmiany okoliczności, która spowodowała, że w tej chwili w razie wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie uprawdopodobnili zatem przesłanek przemawiających za uwzględnieniem ich wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.