VI SA/Wa 6165/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej – [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] – kwotę 200 (dwustu) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca", "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego. W ocenie Skarżącej zaskarżone pismo należy kwalifikować jako decyzję administracyjną, zawiera bowiem rozstrzygnięcie – chociaż nie posiada w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Organ podniósł, że zaskarżone pismo nie stanowiło rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Skarżącej o lokalizację zjazdu, lecz było stanowiskiem zarządzającego nieruchomością Skarbu Państwa w przedmiocie udostępnienia nieruchomości na celu budowy zjazdu. Organ wskazał nadto, że postanowieniem z 2 września 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie z uwagi na to, że droga dojazdowa objęta wnioskiem nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Pismem z 5 grudnia 2023 r. Skarżąca oświadczyła o cofnięciu skargi na podstawie art. 60 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz, 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dotyczące stanowiska zarządzającego nieruchomością Skarbu Państwa w przedmiocie udostępnienia nieruchomości na cele budowy zjazdu. Tym samym konieczne jest rozważenie, czy możliwe jest przypisanie zaskarżonemu pismu cech decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (por. uchwała NSA o sygn. akt II GPS 2/13, CBOSA). Działania o charakterze władczym podejmowane przez organy administracji rozstrzygają o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługują określone uprawnienia wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Uczynione przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu pismo organu miało wyłącznie charakter informacyjny i stanowiło odpowiedź na jedno z pism Skarżącej, nie stanowiło jednak o przyznaniu uprawnień, nie stwierdzało obowiązków wynikających z przepisów ani nie konkretyzowało normy prawnej. Należy zauważyć, że w sprawie z wniosku Skarżącej, dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego, 2 września 2023 r. wydane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które także stało się przedmiotem skargi do Sądu. W ocenie Sądu, informacja udzielona przez organ w zaskarżonym piśmie dotycząca niewyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego nie podlega kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie należy bowiem do kategorii spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Odnosząc się do pisma Skarżącej z 5 grudnia 2023 r., w którym oświadczyła o cofnięciu skargi, podkreślenia wymaga, że w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymieniona w art. 58 § 1 p.p.s.a. Obok tych przesłanek, do warunków skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego zalicza się - stosownie do treści art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. - uiszczenie wpisu od skargi. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku o cofnięcie skargi jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Jeżeli skarga zawiera takie braki, sąd skargę odrzuca. Zatem badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga wniesiona została skutecznie. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że cofnięcie skargi jako czynność dyspozycyjna strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu (por. postanowienie NSA z 3 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1829/07, CBOSA). Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W zakresie kosztów zwróconych w pkt 2 postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.