II GSK 2625/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku A. Sp. z o.o. w K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 1865/25 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 marca 2025 r. nr BTM.DR.570.825.2024.1233 w przedmiocie utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 sierpnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1865/25, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 31 marca 2025 r. w przedmiocie utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego. Pismem z 25 września 2025 r. skarżąca złożyła skargę kasacyjną, w której zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca wskazała, że wykonanie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego powoduje odebranie skarżącej licencji wspólnotowej i prawa do wykonywania transportu drogowego, co jest głównym zakresem działalności skarżącej. W dalszej konsekwencji spowoduje to konieczność likwidacji przedsiębiorstwa skarżącej, w tym likwidacji miejsc pracy. Zmiany te będą nieodwracalne. Tym samym wykonanie wskazanej decyzji spowoduje, że jej zmiana lub uchylenie w konsekwencji uwzględnienia złożonych przez skarżącą środków będą już pozbawione znaczenia. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że po odrzuceniu skargi, skarżąca, która wniosła skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez sąd może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu obowiązany jest wskazać okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają wniosek co do tego, że wykonanie aktu może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd nie orzeka o wstrzymaniu wykonania aktu z urzędu, a wobec tego nie może stwierdzić, czy wykonanie aktu zagraża powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli skarżący nie przytoczy w tym zakresie wystarczających okoliczności W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji spowoduje trudne do odwrócenia skutki albo znaczną szkodę. Ta decyzja jedynie stwierdza tę cechę strony. Wprawdzie w świetle obowiązujących przepisów, a w szczególności art. 7d ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1490) orzeczenie o utracie reputacji rodzi określone skutki prawne, w tym zawieszenie zezwolenia na wykonywanie przewoźnika drogowego do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, ale te skutki nie powstają bezpośrednio z mocy wydanej decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji, lecz wymagają wydania odrębnych decyzji, które z kolei mogą być przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej oraz wniosków o wstrzymanie ich wykonania. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016; komentarz do art. 61 oraz przywołane tam poglądy doktryny i orzecznictwo). Przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. np. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008 r., s. 53 i 109-110). Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu działania innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (por. T. Woś, op. cit. komentarz do art. 61 oraz np. postanowienie NSA z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GZ 360/16). Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (np. postanowienia NSA z: 26 września 2013 r., sygn. akt II OZ 791/13; 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FZ 102/11). Innymi słowy, wstrzymanie wykonania dotyczy tylko aktu, który wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w związku z tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, że decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji (w rozumieniu przepisów u.t.d.) nie powoduje ze swej istoty trudnych do odwrócenia skutków, ani znacznej szkody i jako niepodlegająca wykonaniu - nie może zostać tym samym wstrzymana (por. np. postanowienia NSA z: 3 marca 2025 r., sygn. akt II GZ 84/25; 28 maja 2024 r., sygn. akt II GZ 235/24; 25 września 2020 r., sygn. akt II GZ 243/20; 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GZ 243/16). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.