II GSK 1720/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4556/23 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 czerwca 2023 r. nr BP.702.1005.2022.0747.PLD.522 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. C. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4556/23, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. C. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 czerwca 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 6 kwietnia 2016 r. na autostradzie [...] w miejscowości B., na odcinku węzeł B. [...] – węzeł R., inspektor Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadził mobilną kontrolę samochodu specjalnego marki Renault o numerze rej. [...], poruszającego się wraz z naczepą o numerze rej. [...]. Przeprowadzona kontrola wykazała, że kontrolowany pojazd został wyposażony w urządzenie o numerze [...], służące do poboru opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych. Ustalono także, że kontrolowany pojazd 14 stycznia 2016 r. o godzinie 14:24:52 i 19:05:31 poruszał się po autostradzie [...], na odcinku węzeł [...] (granica państwowa) – węzeł M. z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, określonym w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; powoływanej dalej: u.d.p.), wynikającym z braku na koncie przedpłaconym odpowiedniej ilości środków pieniężnych koniecznych do opłacenia przejazdu w całości. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2016 r. skarżący wyjaśnił, że należący do niego pojazd był wyposażony w dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej: do uiszczania opłaty w trybie przedpłatowym (dalej: urządzenie pre-pay), nr seryjny [...] oraz do uiszczania opłaty w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem (dalej: urządzenie post-pay), nr seryjny [...]. Urządzenia te nie wydawały żadnych sygnałów braku pobrania opłaty, a system na autostradzie [...] otwierał bramki wjazdowe. Strona nie została również zawiadomiona przez operatora o niskim stanie konta. Organ decyzją z dnia 11 czerwca 2016 r. nałożył na skarżącego, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., karę pieniężną w wysokości 1500 zł. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GITD decyzją z dnia 29 marca 2017 r. uchylił własną decyzję z 11 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu, organ wskazując na powody uchylenia decyzji z 11 czerwca 2016 r., podniósł, że treść decyzji jest wewnętrznie sprzeczna. Z treści sentencji decyzji wynikało, że organ nałożył karę pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu 14 stycznia 29016 r., natomiast w opisie stanu faktycznego organ wskazuje, że przedmiotowe naruszenie miało miejsce w dniu 14 stycznia 2016 r. i w dniu 3 stycznia 2016 r. w związku z tym zaszły wątpliwości, za jaki incydent została nałożona kara pieniężna. Jednocześnie organ wskazał, że pojazd o nr rej. [...] oraz pojazd o numerze rejestracyjnym [...], to ten sam pojazd marki Renault o dopuszczalnej masie całkowitej 18000 kg, posiadający numer identyfikacyjny VIN [...]. Na tej podstawie organ ustalił, że od 3 października 2015 r. do 17 maja 2016 r. dla ww. pojazdu zostały wydane dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej. Natomiast z załączonego wykazu zarejestrowanych operacji oraz wykonanych doładowań dla umowy pre-pay jednoznacznie wynika, że w dniu naruszenia na koncie przedpłatowym użytkownika nie znajdowała się kwota pozwalająca na uiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd w całości. Z kolei z wykazu opłat należnych i opłat pobranych zarejestrowanych na koncie post-pay wynika, że za przejazdy pojazdu po płatnych odcinkach dróg krajowych od grudnia 2015 do marca 2016 r. opłaty nie zostały pobrane, gdyż przejazdy te nie zostały odnotowane w szczegółowym wykazie operacji na koncie użytkownika. Powyższe okoliczności potwierdziła treść pisma A. Sp. z o.o. (operator karty paliwowej; dalej: A.) z dnia 7 grudnia 2016 r., w którym wskazano, że do 15 marca 2016 r. oraz do 31 marca 2016 r. nie zostały wystawione faktury za opłaty z tytułu przejazdów wykonanych od grudnia 2015 r. do 9 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1344/17, uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 11 czerwca 2016 r. WSA zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się stwierdzenie o braku wyposażenia pojazdu skarżącego w urządzenie viabox, które stoi w sprzeczności z ustaleniem o posiadaniu dwóch umów, a co za tym idzie - dwóch urządzeń viabox przez skarżącego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie wiadomo, na jakiej podstawie organ powziął powyższe ustalenie. Ponadto organ większość swoich rozważań poświęcił umowie pre-pay, natomiast do umowy post-pay odniósł się jedynie lapidarnie w takim aspekcie, że skoro za przejazdy po drogach płatnych dokument wzywający do uiszczenia opłaty nie był wystawiony, to należy uznać, iż opłata za przejazdy nie została przez skarżącego uiszczona. WSA uznał, że powyższe stanowisko organu jest błędne, gdyż w przypadku umów post-pay, to wystawienie dokumentu wzywającego do zapłaty konkretyzuje dopiero wymagalność zapłaty. W ocenie Sądu dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii dotyczących uiszczenia opłaty, w tym okoliczności, czy doszło do wystawienia wobec skarżącego wezwania do zapłaty obejmującej sporny przejazd, organ może ustalić, mając na uwadze poczynione oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, czy materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 710/18, oddalił skargę kasacyjną organu, akceptując orzeczenie Sądu pierwszej instancji. GITD decyzją z 25 kwietnia 2022 r. ponownie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 zł. Decyzją z 2 czerwca 2023 r. - po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy - GITD utrzymał w mocy decyzję z 25 kwietnia 2022 r. Organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż skarżący zawarł umowę z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną. Jednakże wniesiona przez stronę przedpłata nie pokryła w całości należności wynikających z dokonanych przejazdów. Odnosząc się do reklamacji dotyczącej urządzenia viabox nr [...], do której organ nie odniósł się we wcześniejszych decyzjach podkreślono, że zgłoszenie to dotyczyło urządzenia do poboru opłaty elektronicznej w trybie post-pay, z którym bramownice kontrolne nie komunikowały się w dniu naruszenia. Urządzenie zostało sprawdzone w punkcie obsługi klientów w Mogilanach w dniu 28 czerwca 2016 r. W wyniku sprawdzenia urządzenia stwierdzono, że bateria w urządzeniu została wyczerpana. GITD wyjaśnił, że opłata elektroniczna za przejazdy była pobierana za pośrednictwem urządzenia viabox nr [...], dlatego fakt wyczerpania się baterii w urządzeniu viabox nr [...] nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast, jeżeli strona miała zamiar wnosić opłatę elektroniczną za pośrednictwem urządzenia viabox nr [...] to powinna sprawdzić funkcjonalność tego urządzenia przed przejazdami. Konkludując organ stwierdził, że korzystający z drogi publicznej, wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym, był zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Powyższy obowiązek nie został dopełniony, wobec czego organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i nałożył karę pieniężną. Wyrokiem z 18 grudnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4556/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie WSA, organ prawidłowo ustalił, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu w dniu 14 stycznia 2016 r. po płatnej drodze krajowej nie została uiszczona. Przyczyną nieuiszczenia opłaty był brak środków na koncie umowy użytkownika nr [...]. Dostępne na koncie środki zostały wyczerpane w dniu 18 grudnia 2015 r. o godzinie 11:27. Natomiast opłata za przejazd za pośrednictwem urządzenia viabox nr [...] wydanego dla umowy typu post-pay nr 31649 nie została pobrana, bowiem z tym urządzeniem bramownica się nie skomunikowała. Sąd pierwszej instancji podzielił wyjaśnienia organu, że w systemie elektronicznego poboru opłat Viatoll zasadą było, że dany pojazd był rejestrowany w systemie na jednej umowie i dla takiego pojazdu powinno zostać wydane jedno urządzenie pokładowe viabox. Urządzenie viabox było przypisane zawsze dla konkretnego numeru rejestracyjnego pojazdu. Co istotne, po wprowadzeniu do systemu numeru rejestracyjnego pojazdu pracownik punktu obsługi klientów systemu Viatoll miał możliwość sprawdzenia, czy dany pojazd nie został już wcześniej zarejestrowany w tym systemie. Jednakże sprawdzenie to następowało na podstawie wprowadzonego do systemu numeru rejestracyjnego pojazdu, a nie numeru VIN pojazdu. W tym kontekście WSA podkreślił, że kontrolowany pojazd został zarejestrowany najpierw jako [...] (poprzedni numer rejestracyjny pojazdu) w dniu 13 maja 2015 r. o godzinie 12:37:52 na umowie numer [...]. Użytkownikowi wydano urządzenie do poboru opłaty elektronicznej nr [...]. Umowa nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po przejeździe (była to umowa typu pre-pay). To konto zostało zamknięte dopiero w dniu 17 maja 2016 r., a więc już po stwierdzonych przez organ naruszeniach. Jednocześnie przedmiotowy pojazd został zarejestrowany w systemie jako [...] w dniu 3 października 2015 r. o godzinie 00:15:33 na umowie nr [...]. Użytkownikowi wydano urządzenie do poboru opłaty elektronicznej nr [...]. Umowa przewidywała możliwość uiszczenia opłaty po przejeździe (umowa typu post-pay). W związku z powyższym w systemie elektronicznego poboru opłat widniała informacja o zarejestrowanych dwóch pojazdach o numerach rej. [...] oraz [...] chociaż w rzeczywistości był to ten sam pojazd. Sąd pierwszej instancji za organem stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w czasie powstania naruszenia § 3 ust. 2 Ogólnych warunków korzystania z konta w trybie przedpłaconym (dalej: OWU), wszelka zmiana danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu/pojazdów (np. zmiana numeru rejestracyjnego pojazdu), w zakresie danych zawartych w umowie, wymagała natychmiastowej zmiany umowy w dowolnym MOK, przed skorzystaniem z drogi płatnej, co należało potwierdzić podpisaniem aneksu do umowy lub umowy z nowymi danymi wprowadzonymi do systemu. OWU załączane były do każdej umowy podpisywanej przez operatora systemu Viatoll z użytkownikiem. Zatem, aby uniknąć podwójnej rejestracji pojazdu na dwóch umowach oraz wydania dwóch urządzeń viabox dla tego samego pojazdu, do obowiązków strony należało zgłoszenie operatorowi systemu zmiany numeru rejestracyjnego tego pojazdu i zdanie nieużywanego urządzenia viabox. Z uwagi na to, iż skarżący tego nie uczynił, od dnia 3 października 2015 r. do dnia 17 maja 2016 r. pojazd był zarejestrowany na dwóch umowach typu pre-pay oraz post-pay, a dla pojazdu dla każdej z umów zostały wydane dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej. Sam fakt posiadania przez stronę dwóch umów w systemie oraz urządzeń viabox nie świadczy o tym, że strona dopełniła wszystkich obowiązków ciążących na niej jako na użytkowniku systemu Viatoll Powyższe oznacza przede wszystkim, że strona nie stosowała się do zasad uiszczania opłaty elektronicznej w obowiązującym na dzień naruszenia systemie Viatoll. Opłata elektroniczna w tym systemie była uiszczana za pośrednictwem wydanego dla konkretnego pojazdu oraz prawidłowo zainstalowanego w pojeździe urządzenia viabox, a nie kilku urządzeń viabox. WSA wskazał, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy szczegółowych wykazów opłat należnych i pobranych zarejestrowanych na kontach umów nr [...] oraz nr [...] organ ustalił jednoznacznie, że podczas naruszenia urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy skomunikowało się z urządzeniem pokładowym viabox nr [...] wydanym dla umowy typu pre-pay nr [...], czego odzwierciedleniem jest stwierdzone przez system naruszenie o treści brak środków na koncie. Opłata za przejazd nie została pobrana, bowiem na koncie użytkownika nie było dostępnych środków. Opłata za przejazd nie została pobrana za pośrednictwem urządzenia viabox nr [...] wydanego dla umowy typu post-pay nr [...], bowiem z tym urządzeniem bramownica się nie skomunikowała, ponieważ urządzenie nie działało. Sąd podkreślił, że NSA oraz WSA w wydanych w sprawie wyrokach zobowiązały organ do ustalenia, czy doszło do wystawienia przez A. sp. z o.o. wobec skarżącego wezwania do zapłaty obejmującej sporny przejazd. Na podstawie pism przesłanych przez ww. spółkę organ ustalił, iż taka faktura nie została wystawiona. Brak transakcji poboru opłaty elektronicznej dla urządzenia viabox nr [...] wydanego dla umowy w trybie post-pay jest równoznaczny z brakiem wystawienia przez spółkę faktury za taki przejazd. Faktury za przejazdy nie mogły zostać wystawione, bowiem urządzenia kontrolne zainstalowane na bramownicach komunikowały się podczas przejazdów tylko z urządzeniem viabox nr [...] wydanym dla umowy w trybie pre-pay. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustaleń i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ dokonał bez mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.). Stanowisko GITD znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w zakresie wskazania i oceny okoliczności świadczących o zaistnieniu naruszenia odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że GITD zapewnił skarżącemu prawo czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), z którego skarżący korzystał, składając m.in. wyjaśnienia na piśmie. W ocenie WSA organ nie naruszył także art. 153 p.p.s.a. bowiem zastosował się do zaleceń WSA zawartych w prawomocnym wyroku dotyczącym sprawy. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wniesionej skargi i odmowę uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, a tym samym zaaprobowanie dokonanych przez Główny Inspektorat Transportu Drogowego (dalej w skardze kasacyjnej: "organ") ustaleń, pomimo iż: a) organ dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz błędnej oceny materiału dowodowego, tj. w sposób wybiórczy i nieobiektywny, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, jak również nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla sprawy, dokonując dowolnych ocen materiału dowodowego oraz rozstrzygając wszelkie istniejące w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącego, w tym m.in. poprzez stwierdzenie, iż zamontowane urządzenie z viabox z odroczoną płatnością, które znajdowało się w samochodzie specjalnym marki Renault o nr rej. [...], poruszającym się wraz z naczepą ciężarowa marki Wielton o nr rej. [...] nie nawiązało połączenia z bramownicą, a w konsekwencji błędne uznanie, że tym samym skarżący nie dopełnił obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) oraz b) organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym nie podjął działań mających na celu ustalenie, iż w niniejszej sprawie faktycznie nie doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, z uwagi na fakt iż: ▪ w kontrolowanym pojeździe znajdowało się prawidłowo działające urządzenie viabox które nie wydawało żadnych sygnałów wskazujących na to, że opłata nie jest pobierana, co potwierdza także fakt, iż zostały wystawione faktury (faktura VAT [...] z 15 marca 2016 r. oraz faktura VAT [...]z 31 marca 2016 r., co wynika z pisma A. z 7 grudnia 2016 r., które znajduje się w aktach sprawy dotyczące opłaty elektronicznej w związku z ww. urządzeniem viabox z odroczoną płatnością), co byłoby niemożliwe w przypadku, gdyby ww. urządzenie nie działało prawidłowo, w sytuacji gdy w pojeździć znajdują się dwa urządzenia jednocześnie, ▪ w dniu 1 marca 2016 r. (a zatem jeszcze przed kontrolą) skarżący przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem operatora systemu, który potwierdził prawidłowe działanie urządzenia z odroczoną płatnością i wskazał, że nie wystąpiły żadne przypadki nieuiszczenia opłat, które to kwestie nie zostały wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji, a wszelkie działania (i zaniechania) organu w tym zakresie były dokonywane z całkowitym brakiem uwzględnienia interesu obywateli (skarżącego). 2. art. 141 p.p.s.a. polegające na uzasadnieniu zaskarżonego Wyroku bez wyczerpującego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia w szczególności dlaczego stanowisko skarżącego, który podnosił m.in., że urządzenie post-pay nie wskazywało w żaden sposób, że nie działa w sposób prawidłowy (co potwierdzał wydawany przez ww. urządzenie dźwięk przy przekraczaniu bramek oraz co również potwierdził skarżący w trakcie rozmowy telefonicznej w dniu 1 marca 2016 r.) należy uznać zdaniem Sądu pierwszej instancji za nieprawidłowe, 3. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi rozpatrywanej przez Sąd pierwszej instancji pomimo, że organ wydając decyzję zaniechał wskazania, którym dowodom dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyny, w szczególności organ nie odniósł się zupełnie do twierdzeń Skarżącego jakoby urządzenie viabox w żaden sposób nie wskazywało, iż działa nieprawidłowo, czy też do wyjaśnień skarżącego zgodnie z którymi przed kontrolą kontaktował się z infolinią w dniu 1 marca 2016 r. i uzyskał potwierdzenie prawidłowości działania urządzenia z odroczoną płatnością, 4. art. 133 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz wydanie przedmiotowego orzeczenia nie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego a poprzez fragmentaryczne odniesienie się do zgromadzonego materiału, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, m.in. poprzez pominięcie istotnego faktu, na który wielokrotnie wskazywał skarżący, iż w momencie gdy pojazd przejeżdżał pod bramownicą (czyli punktem poboru opłat) urządzenie via box z odroczoną płatnością wydawało prawidłowe (pojedyncze) sygnały dźwiękowe, a co za tym idzie - informowało, iż opłata została prawidłowo pobrana, co z kolei doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy dokonując prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału, rozstrzygnięcie winno być odmienne, 5. art. 106 § 3 i art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji przy rozstrzyganiu sprawy, iż: a) skarżący podnosił, że w momencie, gdy pojazd przejeżdżał pod bramownicą (czyli punktem poboru opłat) urządzenie viabox z odroczoną płatnością wydawało prawidłowe (pojedyncze) sygnały dźwiękowe, a co za tym idzie - informowało, iż opłata została prawidłowo pobrana, b) Skarżący podnosił, iż przed zdaniem urządzenia pre-pay zostały wystawione faktury dotyczące opłaty elektronicznej w związku z ww. urządzeniem viabox z odroczoną płatnością, co byłoby niemożliwe w przypadku, gdyby ww. urządzenie nie działało prawidłowo, w sytuacji, gdy w pojeździć znajdują się dwa urządzenia jednocześnie (faktura VAT [...] z 15 marca 2016 r. oraz faktura VAT [...] z 31 marca 2016 r., co wynika z pisma A. z 7 grudnia 2016 r., które znajduje się w aktach sprawy), c) skarżący podnosił, iż w dniu 1 marca 2016 r. przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem operatora systemu, który potwierdził prawidłowe działanie urządzenia i wskazał, że nie wystąpiły żadne przypadki nieuiszczenia opłat, które to kwestie nie zostały wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji a wszelkie działania (i zaniechania) organu w tym zakresie były dokonywane z całkowitym brakiem uwzględnienia interesu obywateli (skarżącego) - które to okoliczności miały istotne znaczenie dla sprawy. II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych Dz.U. z 2015 r. poz. 1406, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazuje na brak podstaw do zastosowania ww. przepisów i wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu albowiem dopełnił on wszelkich obowiązków w zakresie opłaty elektronicznej, o której mowa w ww. ustawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W obu przypadkach wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej. Na wstępie wskazać należy, że analogiczne zagadnienia prawne jak podniesione w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie były już przedmiotem analizy i oceny NSA we wcześniejszych wyrokach w sprawach ze skarg kasacyjnych M. C. i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny przyjęty w tych wyrokach (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2025 r. o sygn. akt: II GSK 1626/24; II GSK 1769/24; II GSK 1779/24; II GSK 1927/24; II GSK 2030/24; II GSK 2041/24; II GSK 1612/24; II GSK 1723/24; II GSK 1874/24; z dnia 25 listopada 2025 r. o sygn. akt: II GSK 1794/24; II GSK 1625/24, II GSK 1788/24; por. też wyroki NSA z dnia 19 marca 2025 r. o sygn. akt: II GSK 2019/21; II GSK 2020/21, II GSK 2021/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zarzucił skarżący kasacyjnie, że w zaskarżonym wyroku WSA uchylił się od dokonania pełnej i poddającej się kontroli oceny prawnej zagadnienia stanowiącego element istoty przedmiotowej sprawy i tym samym od wyjaśnienia podstawy prawnej jej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 zd. 1 in fine p.p.s.a.). Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył tego czy i w jakim zakresie można przypisać stronie skarżącej odpowiedzialność sankcyjną za naruszenie przewidzianego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w przypadkach o których mowa w art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., jeżeli obiektywny fakt nieuiszczenia tego rodzaju opłaty był konsekwencją wadliwej (niepełnej) regulacji prawnej systemu elektronicznego poboru opłat (art. 13hc w zw. z art. 13i u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu sankcjonowanego przejazdu) i jednocześnie obowiązująca w dniu poddanego sankcjonowaniu zdarzenia regulacja ustawowa i podustawowa nie nakładała bezpośrednio na korzystającego z dróg publicznych (użytkownika dróg publicznych) publicznoprawnych (administracyjnoprawnych) obowiązków w zakresie rejestrowania lub aktualizacji danych dotyczących numeru rejestracyjnego pojazdu podlegającego opłacie elektronicznej w razie jego zmiany, umożliwiając zawarcie co do tego samego pojazdu więcej niż jednej umowy w przedmiocie korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz pobranie kolejnego urządzenia na potrzeby pobierania tej opłaty (w tym także działającego w innym trybie), co miało wpływ na techniczne możliwości pobierania opłat w ramach systemu poboru opłat elektronicznych. W niniejszej sprawie WSA ograniczył wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oddalającego skargę do bezkrytycznego i pozbawionego wartości weryfikacyjnej powtórzenia ustaleń oraz ocen organu. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera natomiast prawidłowego przedstawienia oceny prawnej zasadniczych elementów podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł mianowicie, że regulacja ustawowa dotycząca systemu elektronicznego poboru opłat miarodajna w tej sprawie tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu wykonania spornego przejazdu, w sposób wysoce ograniczony (niepełny) normowała publicznoprawne obowiązki użytkownika dróg publicznych w zakresie przekazywania właściwym organom odpowiednich danych koniecznych do zapewnienia prawidłowego i skutecznego działania technicznego systemu elektronicznego poboru opłat w zakresie odpowiedniej komunikacji urządzenia zainstalowanego w pojeździe na potrzeby pobierania opłat elektronicznych (art. 13i ust. 3-4 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu przejazdu) z tym systemem. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 13i ust. 3-4b u.d.p. (w brzmieniu z daty penalizowanego przejazdu) podmioty, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., obowiązane do uiszczania opłat elektronicznych, były co do zasady zobowiązane do instalowania w pojazdach odpowiednich urządzeń na potrzeby pobierania tych opłat (ust. 3-4), kierujący pojazdami samochodowymi wyposażonymi w te urządzenia byli zobowiązani do wprowadzenia do tych urządzeń prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 u.d.p. (ust. 4a), natomiast właściciele tych pojazdów oraz ich posiadacze zostali zobowiązani do używania ww. urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem (ust. 4b). Określone obowiązki związane z wnoszeniem i rozliczaniem opłat elektronicznych zostały również określone w przepisach obowiązującego od dnia 1 października 2015 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (uchylonego z dniem 15 czerwca 2021 r., dalej: rozporządzenie). W § 3 ust. 1 rozporządzenia postanowiono, że przed rozpoczęciem korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, użytkownik: 1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (umowa); 2) odbiera urządzenie od pobierającego opłatę elektroniczną; 3) instaluje urządzenie w pojeździe, do użytkowania w którym zostało ono przeznaczone zgodnie z umową; 4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania trybu wnoszenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (tryb przedpłaty - tzw. pre-pay); 5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika trybu wnoszenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (tryb płatności okresowej z zabezpieczeniem - tzw. post-pay). Ponadto w § 6 ust. 1 rozporządzenia zawarto jedynie lakoniczne zastrzeżenie, że opłatę elektroniczną wnosi się w trybie: "1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem". W powyższym akcie wykonawczym nie zawarto jednak jakiejkolwiek regulacji, z której wynikałyby dalsze obowiązki publicznoprawne użytkownika drogi publicznej objętej systemem poboru opłat w zakresie aktualizowania danych dotyczących samego użytkownika, pojazdu, dla którego urządzenie zostało wydane (w tym obejmujących numer rejestracyjny), lub wskazania trybu wnoszenia opłaty elektronicznej zgodnie z § 6 ust. 1 (zob. § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia - dotyczący jedynie odpowiednich postanowień umowy z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną). Dopiero ustawą z 6 maja 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1087 ze zm.), w związku z ustanowieniem nowego Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, działającego w systemie teleinformatycznym (art. 13hb ust. 1ba i 1bb u.d.p.), z dniem 1 lipca 2020 r. wprowadzono nowe obowiązki korzystających z dróg publicznych (zob. m.in. art. 13i ust. 4aa, 4ab i 4c, art. 13ia, art. 13ib, art. 13ic u.d.p.), w tym - co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie - obowiązek rejestracyjny właściciela, posiadacza albo użytkownika pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną (art. 13ia ust. 1 u.d.p.). Powyższy rejestr zawiera następujące dane: 1) właściciela, posiadacza albo użytkownika pojazdu; 2) urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3a u.d.p., w tym urządzenia mobilnego wraz z oprogramowaniem, o którym mowa w art. 13ia ust. 3d u.d.p.; 3) pojazdów samochodowych, przyczep i naczep; 4) dotyczące trybu wnoszenia opłaty elektronicznej oraz wnoszonego zabezpieczenia; 5) korzystającego z drogi, który nie jest właścicielem, posiadaczem albo użytkownikiem pojazdu (art. 13ia ust. 2 u.d.p.). Istotne jest również to, że rejestr ten zawiera szczegółowe dane dotyczące pojazdu samochodowego, a w szczególności jego numer rejestracyjny (art. 13ia ust. 5 pkt 3 u.d.p.). W art. 13ia ust. 10 u.d.p. nałożono na właściciela, posiadacza albo użytkownika pojazdu obowiązek aktualizowania danych zawartych w ww. rejestrze (art. 13ia ust. 1 u.d.p.), niezwłocznie, nie później niż przed rozpoczęciem przejazdu po drogach, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6. Dodatkowo, zgodnie z nowym art. 13ib ust. 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych został zobowiązany przed rozpoczęciem przejazdu po drogach, o których mowa w art. 13ha ust. 1, uzupełnić rejestr, o którym mowa w art. 13ia ust. 1, o: 1) kategorię pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 lub liczbę osi pojazdu - w przypadku różnicowania, o którym mowa w art. 13ha ust. 7 pkt 1; 2) numery rejestracyjne przyczepy lub naczepy stanowiących zespół pojazdów z pojazdem, o którym mowa w art. 13ia ust. 5 pkt 3; 3) numer referencyjny urządzenia wykorzystywanego w pojeździe, o którym mowa w art. 13іa ust. 8. Odrębnie nałożono na korzystających z dróg publicznych obowiązki niezwłocznej aktualizacji danych, o których mowa w art. 13ib ust. 1, oraz przekazania kierującemu pojazdem samochodowym numeru referencyjnego, o którym mowa w art. 13іa ust. 8, po uzupełnieniu rejestru, o którym mowa w art. 13ia ust. 1 (art. 13ib ust. 2 i 3 u.d.p.). Ponieważ skarżący wykonywał sporny przejazd drogowy w okresie przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej z dnia 6 maja 2020 r., wskazane wyżej obowiązki nie mogły na nim ciążyć, co potwierdza regulacja intertemporalna wynikająca z art. 21 tego aktu. Podstawę do wyznaczenia zakresu obowiązków publicznoprawnych skarżącego kasacyjnie w zakresie trybu, sposobu i terminu wnoszenia opłat elektronicznych oraz ich rozliczania stanowiły natomiast przepisy cytowanego rozporządzenia. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie wykonał wszystkie obowiązki, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Sporne pozostaje jednak zagadnienie skutków prawnych zawarcia przez skarżącego z pobierającym opłatę elektroniczną dwóch umów dotyczących korzystania z dróg krajowych przez ten sam pojazd (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), odbioru dwóch urządzeń wykorzystywanych na potrzeby pobierania opłat elektronicznych, wydanych dla tego samego pojazdu (najpierw urządzenia działającego w trybie przedpłaty - tzw. tryb pre-pay, a następnie urządzenia działającego w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem - tzw. tryb post-pay), w związku ze zmianą jego numeru rejestracyjnego (§ 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia), oraz zainstalowania w powyższym pojeździe dwóch urządzeń działających w tzw. trybie pre-pay i tzw. trybie post-pay (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Z przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, jak już wskazano powyżej, alternatywność rozłączna w zakresie trybu wnoszenia wymaganej opłaty elektronicznej (tryb przedpłaty albo tryb płatności okresowej z zabezpieczeniem), jednak nie można na podstawie tej regulacji wywodzić skierowanych do korzystającego z dróg publicznych zakazów zawierania z pobierającym opłatę elektroniczną kolejnych umów dotyczących tego samego pojazdu, odbioru lub wydawania kolejnych urządzeń wykorzystywanych na potrzeby pobierania opłat elektronicznych co do tego samego pojazdu lub instalowania wielu urządzeń tego samego lub różnego rodzaju w tym samym pojeździe. Podstawy do tego rodzaju wykładni nie stanowi przede wszystkim art. 13i ust. 4b u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu przejazdu. Przepis ten nakładał na właściciela pojazdu samochodowego oraz jego posiadacza jedynie obowiązek używania urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 (urządzenia do instalacji w pojazdach samochodowych na potrzeby pobierania opłat elektronicznych), zgodnie z jego przeznaczeniem. Również ramowo określona treść umowy zawieranej przez korzystającego z dróg publicznych z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną (§ 3 ust. 3-5 rozporządzenia) nie stanowi podstawy do wywodzenia obowiązków w formie nakazów lub zakazów, których naruszenie mogłoby stać się podstawą do przypisania finalnej odpowiedzialności administracyjnoprawnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. (art. 13k ust. 1 u.d.p.). Trzeba bowiem pamiętać, że możliwość pełnej i skutecznej realizacji obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd na drodze publicznej była uzależniona od realizacji uprzednich (instrumentalnie zależnych) obowiązków administracyjnoprawnych, które względem korzystającego z dróg publicznych określono w rozważanym zakresie w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie można natomiast stwierdzić naruszenia tego rodzaju obowiązków uprzednich, jeżeli wykonujący zadania publiczne podmiot pobierający opłatę elektroniczną zawarł z korzystającym z drogi publicznej w zakresie tożsamego pojazdu kolejną umowę dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, a następnie na podstawie tej umowy wydał kolejne urządzenie na potrzeby pobierania tej opłaty, które zostało skutecznie zainstalowane w tym pojeździe. Oczywiście sytuacja wyglądałaby odmienne, gdyby ustawodawca przewidział w okresie zawierania spornych umów i wykonywania na ich podstawie przejazdów objętych obowiązkiem uiszczania opłat elektronicznych funkcjonowanie teleinformatycznego rejestru uiszczających opłatę elektroniczną, stanowiącego obecnie część Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (art. 13ia ust. 1-6 u.d.p.). Niestety poważne deficyty regulacji normatywnej w tym zakresie, istniejące aż do dnia 30 czerwca 2020 r., umożliwiały zawieranie z podmiotami pobierającymi opłatę elektroniczną wielokrotnych umów dotyczących tego samego pojazdu w związku ze zmianą jego numeru rejestracyjnego, natomiast negatywne skutki tego stanu - m.in. w postaci wadliwości działania systemu poboru opłat w razie przyporządkowania do tego samego pojazdu wielu urządzeń na potrzeby pobierania opłat elektronicznych, działających w różnych trybach (przedpłaty oraz płatności okresowej z zabezpieczeniem) i ich potencjalnego "konfliktu" - nie mogą być przerzucane na korzystających z dróg publicznych, którzy nie naruszyli w powyższym zakresie nakazów lub zakazów administracyjnoprawnych, gdyż same postanowienia umów zawieranych z podmiotami pobierającymi opłatę elektroniczną nie mogły być - wobec braku odpowiedniej regulacji ustawowej lub podustawowej, z której wynikałyby obowiązki administracyjnoprawne - podstawą do nałożenia na korzystających z dróg publicznych tego rodzaju obowiązków. Powyższa ocena stanowi podstawę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdyż istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona przez WSA, bowiem nie odnosił się on w ogóle do tych kwestii, przez co naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego powodu NSA uchylił zaskarżony wyrok i orzekł o przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten powinien dokonać ponownej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, z zachowaniem zasady związania prawomocną wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 p.p.s.a.). Na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwoty 440 (czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonej opłaty od uzasadnienia wyroku (100 zł), równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji (240 zł).