II GSK 2604/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 409/14 w sprawie ze skargi S. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wykonywanie przez notariusza dodatkowego zajęcia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 409/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi S. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wykonywanie przez notariusza dodatkowego zajęcia, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] września 2013 r., stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w lipcu 2013 r., mając na uwadze treść art. 19 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 189, poz. 1158 ze zm. – powoływanej dalej jako p.n.), S. K. zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w W. z prośbą o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia, jakim byłoby tłumaczenie uwierzytelnione (przysięgłe) z języka angielskiego. Podniósł, że w 2011 r. złożył stosowny egzamin i został wpisany na listę tłumaczy przysięgłych. Natomiast zgodnie z ustawą z dnia 25 listopada 2004 r. o zawodzie tłumacza przysięgłego Minister Sprawiedliwości może zawiesić tłumacza w wyniku niewykonywania tłumaczeń przysięgłych, zaś do ustawy tej nie wprowadzono możliwości zawieszenia wykonywania tego zawodu na wniosek samego tłumacza, co oznacza, że wnioskodawcy grozi utrata kwalifikacji, które zdobył ogromnym wysiłkiem. Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. nie wyraziła zgody na podjęcie zajęcia tłumacza przysięgłego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że powziął wątpliwość co do tego, czy istnieje możliwość prawidłowego wykonywania zawodu notariusza z jednoczesnym prawidłowym wykonywaniem zawodu tłumacza przysięgłego. Uznał, że jednoczesne wykonywanie tych dwóch zawodów, przeszkadzałoby w pełnieniu obowiązków notariusza. Po rozpoznaniu odwołania strony Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchyliła rozstrzygnięcie Rady Izby Notarialnej i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy polecił przy tym, aby organ I instancji dokładnie zbadał, czy w przypadku skarżącego zachodzi jakakolwiek przesłanka uzasadniająca odmowę, gdyż z uzasadnienia RIN nie wynika jednoznacznie, co legło u podstaw rozstrzygnięcia. Nie uwzględniono faktu, że wykonywanie zawodu tłumacza przysięgłego będzie swego rodzaju podnoszeniem kwalifikacji zawodowych przez notariusza, umożliwiając mu dokonywanie czynności notarialnych w języku obcym bez pomocy tłumacza przysięgłego. Nadto KRN podniosła, że ponowna ocena ma zostać dokonana przez pryzmat specyfiki zawodu tłumacza przysięgłego, a także regulacji zawartych ustawie - Prawo o notariacie, zwłaszcza w art. 2 § 3 i art. 87 § 1 pkt 1 p.n. W szczególności organ odwoławczy nakazał dogłębne rozważenie, czy zamierzona przez notariusza działalność nie będzie przeszkadzać w pełnieniu obowiązków albo też czy nie będzie uchybiać powadze wykonywanego zawodu. Rada Izby Notarialnej w W. ponownie rozpoznając wniosek skarżącego stwierdziła, że czym innym jest wykonywanie przez notariusza tłumaczeń w zakresie wykonywanych przez siebie czynności w ramach notariatu, a czym innym jednoczesne wykonywanie dwóch zawodów: notariusza i tłumacza przysięgłego. Zdaniem RIN, nie da się rzetelnie wykonywać obydwu zawodów. Na potwierdzenie takiej opinii przywołała stanowisko samego wnioskodawcy, że z racji wykonywania zawodu notariusza zamierza uchylać się od wykonywania obowiązków tłumaczenia. Ponadto organ podniósł, że biuro tłumaczeń musiałoby znajdować się w jednym lokalu z kancelarią notarialną, bo w przeciwnym razie wykonywanie tych dwóch zawodów wiązałoby się z koniecznością przemieszczania się pomiędzy dwoma lokalami. Rada Izby Notarialnej stwierdziła, że wykreślenie wnioskodawcy z listy tłumaczy przysięgłych nie spowoduje, że utraci on świadectwo wydane przez Ministra Sprawiedliwości, potwierdzające nabycie uprawnień do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego, co zdaniem organu oznacza, że nadal będzie mógł dokonywać przysięgłych tłumaczeń czynności notarialnych, o których mowa w art. 2 § 3 i art. 87 § 1 pkt 1 p.n., a po ewentualnym zrezygnowaniu z wykonywania zawodu notariusza, będzie mógł wystąpić o wpis na listę tłumaczy przysięgłych. W odwołaniu od powyższej uchwały S. K. zarzucił organowi, że nie wypełnił poleceń Krajowej Rady Notarialnej, gdyż ponownie rozpoznając sprawę nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, nie zgromadził także dowodów uzasadniających odmowę. Odwołujący zaznaczył, że kontrola wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego nie należy do organów samorządu notarialnego ale do Ministra Sprawiedliwości. Znaczna część tłumaczy przysięgłych wykonuje tłumaczenia przy okazji zatrudnienia na podstawie stosunku pracy i czynią to tak, aby móc wykonywać pracę, z której uzyskują stały dochód. Strona wyjaśniła, że zawód tłumacza przysięgłego nie wymaga osobnego pomieszczenia, a poza tym repertorium może znajdować się w komputerze przenośnym, a pieczęć przy tłumaczu. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zawód notariusza jest zawodem zaufania publicznego i podzielił stanowisko organu I instancji, że nie da się wykonywać jednocześnie w sposób należyty zawodu notariusza i zawodu tłumacza przysięgłego. Powyższe potwierdza sama strona, podając, że w razie "kolizji" tych zawodów, będzie uchylała się od wykonywania tłumaczeń. W związku z tym organ poddał w wątpliwość, czy ewentualnie strona nie zacznie uchylać się także od wykonywania zawodu notariusza. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. S. K. zarzucił jej m.in. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu żadnego postępowania dowodowego i oparciu odmowy na gołosłownych twierdzeniach RIN, że nie jest możliwe łączenie dwóch zawodów. Skarżący zarzucił organom samorządu, że w sposób jednostronny i niekorzystny dla niego zinterpretowały jego wyjaśnienia odnośnie możliwości odmowy wykonania tłumaczenia przez tłumacza przysięgłego, w sytuacji ewentualnej kolizji czasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 lipca 2014 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę ją poprzedającą. Sąd I instancji przywołał treść art. 19 § 1 p.n., zgodnie z którym notariusz może podejmować dodatkowe zatrudnienie po uzyskaniu na to zgody właściwej Rady Izby Notarialnej. Natomiast stosownie do art. 19 § 2 p.n. odmowa zgody na dodatkowe zatrudnienie może być spowodowana faktem, że dodatkowe zajęcie przeszkadza wykonywaniu zawodu notariusza albo uchybia powadze zawodu notariusza. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem Rady Izby Notarialnej było przeprowadzenie postępowania dowodowego co do zasadności wniosku, zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a., nakazującymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem z akt sprawy wynika, że – wbrew wcześniejszym wytycznym zawartym w uchwale KRN z dnia [...] sierpnia 2013 r. aby "w sposób dogłębny rozważyć czy zamierzona przez notariusza działalność nie będzie przeszkadzać w pełnieniu obowiązków" – nie było właściwie żadnego postępowania dowodowego, które mogłoby wyjaśnić te kwestie. Sąd I instancji zarzucił organowi, że w trakcie postępowania nie przeprowadził ze skarżącym rozmowy, w której miałby on szansę osobiście zaprezentować swoje argumenty i ustosunkować się do ewentualnych wątpliwości związanych z wykonywaniem obu zawodów, w szczególności w związku z deklarowaną przez skarżącego możliwością uzgodnienia z organami, które zlecają tłumaczenie, terminów wykonania tłumaczenia. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń co do funkcjonowania kancelarii notarialnej skarżącego, co do wpływu jednoczesnego zatrudnienia go jako tłumacza przysięgłego na funkcjonowanie kancelarii i na powagę zawodu notariusza. Z drugiej strony pisemne wyjaśnienia notariusza zawarte w składanych do organu odwołaniach, z których wynika, że nie będzie kolizji między funkcjonowaniem kancelarii a zatrudnieniem w charakterze tłumacza nie zostały w żaden sposób zanegowane, a Rada Izby nie poczyniła w tym względzie najmniejszych ustaleń. Co więcej te wyjaśnienia zostały zinterpretowane na niekorzyść strony w ten sposób, że a priori uznano, iż obu zawodów nie można w praktyce wykonywać równocześnie w sposób właściwy. Nie wzięto także pod uwagę wcześniejszego stanowiska KRN wyrażonego w uchwale z dnia [...] sierpnia 2013 r., zgodnie z którym "wykonywanie zawodu tłumacza przysięgłego będzie swoistego rodzaju podnoszeniem kwalifikacji zawodowych przez notariusza". W ocenie Sądu I instancji, w ramach postępowania dowodowego w sprawie o wyrażenie zgody na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia organ powinien zbadać rzeczywistą sytuację w kancelarii prowadzonej przez wnioskodawcę i ustalić czy ta kancelaria funkcjonuje prawidłowo, jak jest obciążona i czy jest wydolna ekonomicznie. Instrumentem prawnym umożliwiającym poczynienie takich ustaleń jest przede wszystkim wizytacja kancelarii przewidziana art. 44 p.n. Dopiero wyniki wizytacji pomogłyby ustalić, czy dodatkowe zatrudnienie podjęte przez notariusza nie spowoduje kolizji z jego podstawowymi obowiązkami. Organ powinien też szczegółowo rozważyć i uzasadnić, czy i dlaczego dodatkowe zatrudnienie może uchybiać powadze zawodu notariusza. Wyniki tych ustaleń powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła Krajowa Rada Notarialna, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 44 p.n. poprzez przyjęcie, że organ uchybił wskazanym przepisom, podczas gdy dokonanie wizytacji kancelarii działającej na rynku usług notarialnych od kilku tygodni nie było możliwe wobec wyraźnego brzmienia przepisu, który pozwala na dokonanie wizytacji po upływie 6 miesięcy od uruchomienia kancelarii; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organ nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, a także nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, wskutek czego doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ dokonał wyczerpującej analizy wszystkich dostępnych na dzień załatwienia sprawy okoliczności, które mają dla niej znaczenie, wobec czego nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organu; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej i Rady Izby Notarialnej w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w związku z faktem, iż S. K. złożył ślubowanie w dniu [...] lipca 2013 r. Rada Izby Notarialnej w W. nie miała możliwości zweryfikowania funkcjonowania kancelarii notarialnej wnioskodawcy oraz jej obciążenia obowiązkami, bowiem przeprowadzenie pierwszej wizytacji, zgodnie z art. 44 § 2a p.n. odbywa się dopiero po upływie 6 miesięcy od daty uruchomienia kancelarii notarialnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 19 § 2 i § 3 p.n., notariuszowi nie wolno podejmować zajęcia, które by przeszkadzało w pełnieniu obowiązków albo mogło uchybiać powadze wykonywanego zawodu. O zamiarze podjęcia zatrudnienia lub zajęcia notariusz jest obowiązany zawiadomić prezesa rady właściwej izby notarialnej. Rada rozstrzyga, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu. Jeżeli rada nie wyrazi zgody na zatrudnienie lub zajęcie, o których mowa w § 1 i 2, sprawę, na wniosek notariusza, rozstrzyga Krajowa Rada Notarialna, której decyzja jest ostateczna. Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, rozstrzygając wniosek notariusza o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia, organy samorządu powinny zbadać czy nie zachodzi co najmniej jedna z dwóch negatywnych przesłanek łączenia wykonywania zawodu notariusza z wykonywaniem innego zatrudnienia lub zajęcia. Muszą ustalić, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo też, czy nie uchybia ono powadze wykonywanego zawodu. Trzeba też podkreślić, że w myśl art. 19 § 3 p.n. uchwała organu samorządu notarialnego o wyrażeniu zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia ma walor decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w prowadzonym postępowaniu znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, co z kolei zostało zakwestionowane przez organ w skardze kasacyjnej, w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy nie ustaliły w sposób dostateczny stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko WSA w W. Wymienione w art. 19 § 2 p.n. przesłanki – przeszkody łączenia zawodu notariusza z innymi zajęciami różnią się co do charakteru, jako że odwołują się do różnych wartości związanych z wykonywaniem zawodu notariusza. W pierwszym przypadku chodzi o kwestie czysto faktyczne, warunki organizacyjne pracy notariusza, takie które zapewniałyby mu możliwość skupienia się na czynnościach zawodowych, wymagających z ich istoty staranności i uwagi. Wypowiedź co do tego, czy wykonywanie przez notariusza dodatkowego zajęcia przeszkadzałoby w wykonywaniu zawodu notariusza wymaga zatem starannego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących pracy konkretnego notariusza (intensywności jego czynności, możliwości korzystania z zastępcy i innych współpracowników), a także okoliczności dotyczących charakteru i sposobu wykonywania tych innych zajęć. Tymczasem organy samorządu uznały, iż pełnienie przez skarżącego funkcji tłumacza przysięgłego będzie przeszkadzało mu w pełnieniu funkcji notariusza, wyłącznie na podstawie abstrakcyjnych, ogólnych rozważań, nie odnosząc się w żaden sposób do konkretnej sytuacji skarżącego. Twierdzenie organów – powtórzone zarówno w uchwale Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] września 2013 r., jak i w zaskarżonej uchwale Krajowej Rady Notarialnej, że nie da się rzetelnie wykonywać obydwu zawodów, nie ma żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy i nie można uznać, że zostało ono należycie uzasadnione. Organy przyjmują z góry pewne założenia i na ich podstawie wyciągają wnioski co do ewentualnego sposobu wykonywania w przyszłości przez skarżącego zawodu tłumacza przysięgłego i notariusza. Odnosząc się do zarzutu organu, że nie miał on możliwości przeprowadzenia wizytacji na podstawie art. 44 p.n., należy zauważyć, że zgodnie z art. 44 § 1-2a p.n. nadzór nad notariuszami na obszarze właściwości izby notarialnej wykonuje rada izby przez swoich członków lub przez wyznaczonych w tym celu notariuszy niebędących członkami rady albo emerytowanych notariuszy. W ramach nadzoru w każdej kancelarii przeprowadza się wizytację co najmniej raz na 4 lata. Po upływie 6 miesięcy od daty uruchomienia kancelarii notarialnej rada właściwej izby notarialnej zleca przeprowadzenie jej wizytacji. Kolejną wizytację przeprowadza się po upływie 2 lat. Z powyższego przepisu wynika, że w ramach prowadzonego nadzoru rada izby notarialnej jest zobowiązana do zlecenia wizytacji po upływie 6 miesięcy od daty uruchomienia kancelarii. Nie stoi to jednak na przeszkodzie, by organ, rozpoznając wniosek o podjęcie dodatkowego zatrudnienia, przeprowadził wizytację w ramach prowadzenia postępowania administracyjnego, niejako w interesie wizytowanego, w celu ustalenia, czy sposób funkcjonowania kancelarii notarialnej wnioskodawcy świadczy o tym, że podjęcie przez niego dodatkowego zatrudnienia może być przeszkodą w wykonywaniu obowiązków notariusza. Tego rodzaju ustaleń organ jednak nie poczynił, prawidłowo zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.