VI SA/Wa 2330/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2015 r. Minister Sprawiedliwości (dalej Minister) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] kwietnia 2015 r., którą powołał A. M. (dalej uczestniczka postępowania) na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G. Jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji organ wskazał art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), dalej p.n. Do podjęcia powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. We wrześniu 2014 r. A. M. zwróciła się do Ministra z wnioskiem o powołanie jej stosownie do art. 10-13 p.n. na stanowisko notariusza w okręgu Izby Notarialnej w [...] i wyznaczenie siedziby jego kancelarii notarialnej w K. przy ul. P. [...]. Izba Notarialna w [...] (dalej Izba) na podstawie art. 10 § 1 i art. 35 pkt 1 p.n. uchwałą z [...] grudnia 2014 r. pozytywnie zaopiniowała ww. wniosek, gdyż uznała, że uczestniczka spełnia przesłanki formalne wymienione w art. 11 pkt 1, pkt 1a, pkt 3-5 i pkt 7 p.n. Pismem z [...] stycznia 2015 r. uczestniczka złożyła wniosek o zmianę miejsca siedziby jego kancelarii notarialnej, wskazując jako nową jej lokalizację G., ul. L. [...]. Izba na podstawie art. 10 § 1 i art. 35 pkt 1 p.n. uchwałą z [...] kutego 2015 r. negatywnie zaopiniowała wniosek bowiem uznała, że na ternie G. jest wystarczająca liczba notariuszy (61 w 48 kancelariach notarialnych, przy ilości mieszkańców ok. 461.531, co daje ok 7.326 mieszkańców na jednego notariusza). Minister Sprawiedliwości powołując A. M. na stanowisko notariusza uznał, że spełnia ona wszystkie przesłanki formalne. Organ wskazał, że uczestniczka od dnia [...] listopada 2013 r. jest zatrudniona w charakterze zastępcy notarialnego w kancelarii notarialnej notariusza A. W. w G. Z powierzonych jej obowiązków wywiązywała się sumiennie i rzetelnie, sporządzała różnorodne akty notarialne i w ocenie osób opiniujących przebieg jej pracy jest uzdolnionym prawnikiem. Odnosząc się do podniesionej przez Izbę kwestii, że na terenie G. jest wystarczająca ilość notariuszy Minister wskazał, że G. liczy 462.454 mieszkańców, a na jego terenie funkcjonuje 61 notariuszy, co powoduje, że na jednego notariusza przypada ok. 7.581 mieszkańców, więc wyznaczenie na tym terenie nowej kancelarii notarialnej jest uzasadnione dostępem do usług notarialnych – leży w interesie społecznym obywateli. Ponadto G. jest miastem na prawach powiatu, gdzie na dzień 31 października 2014 r. działalność prowadziło 70.692 podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w bazie Regon, w tym 10.721 spółek handlowych, co stwarza duże zapotrzebowanie na usługi notarialne. Minister odwołał się także do zagwarantowanej w Konstytucji RP wolności wyboru wykonywania zawodu oraz miejsca pracy, która może być ograniczona wyłącznie w drodze ustawy. Izba od powyższej decyzji w terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów art. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie decyzji w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, a także poprzez brak wyczerpujących ustaleń postępowania dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że ww. zarzuty są nieuzasadnione i podtrzymał stanowisko, że uczestniczka spełnia wszystkie przesłanki do powołania jej na stanowisko notariusza. Organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie można skutecznie zarzucić, aby nie zostały dokonane wyczerpujące ustalenia faktyczne. Wskazał, że przed wydaniem decyzji zawiadomił Izbę o zakończeniu postępowania oraz pouczył o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mimo to Izba nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. W ocenie Ministra także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domaga się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazuje nieznanych dotychczas okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej. Minister wskazał, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla sprawy. Odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwał Izby negatywnie i pozytywnie opiniujących rozpatrywany wniosek. Za chybiony uznał więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Przyznając, że decyzja ma charakter decyzji uznaniowej wskazał, że zakres tej swobody – przyznany na mocy art. 10 §1 p.n., ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 p.n., co oznacza, że rozpoznając wniosek w żaden sposób nie był związany treścią opinii Izby, która to opinia stanowi wyłącznie materiał dowodowy w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje bowiem po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. Minister wskazał, że uczestniczka spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 p.n., co potwierdzają załączone do akt dokumenty. Organ zwrócił uwagę na niekonsekwentne stanowisko Izby bowiem z jednej strony Izba na żadnym etapie postępowania nie zgłaszała zastrzeżeń i nie kwestionowała spełnienia przez uczestniczkę owych przesłanek oraz wcześniej pozytywnie zaopiniowała wniosek, co do którego teraz wypowiada się negatywnie. Odnosząc się do kwestii miejsca wyznaczenia kancelarii notarialnej organ wyjaśnił, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. To tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. Zatem w tym zakresie Minister uznał, że jest związany treścią sformułowanego wniosku. Dodatkowo wskazał na wzrost liczby podmiotów gospodarczych w G. na przestrzeni ostatnich lat. Według stanu na dzień 31 października 2014 r. działały 70.692 podmioty gospodarcze, w tym 10.036 spółek handlowych, zaś na dzień 31 października 2013 r. była to liczba ok 1.213 podmiotów, w tym spółek handlowych było ok 685. Wzrost ten skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczo-prawnego w G., co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne, a to uzasadnia wyznaczenie w G. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej, celem zmniejszenia liczby osób/podmiotów przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewnia większej dostępności do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak i osobom prawnym. Ponadto prowadzi to do zwiększenia konkurencyjności na rynku usług notarialnych, co leży w interesie społecznym, a nad nim obowiązek czuwania ma Minister. Minister wskazał, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii. Izba Notarialna w [...] powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: 1. art. 10 § 1 p.n. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991, nr 42, poz. 188) poprzez niewykazanie przyczyn, które spowodowały, że Minister uznała, że w G. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej; 2. art. 6-7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dowolną ocenę dowodów, a także nieprzekonywujące i lakoniczne uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu Izba wskazała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony oraz podniosła, że do podstawowych, ustawowych instrumentów sprawowania ww. pieczy należy m.in. uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego – do zawodu notariusza. Zauważyła, że uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone, prowadzi do zmniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii, co może doprowadzić do obniżenia cen, zmierzającego do zwiększenia ilości dokonywanych czynności i wpływa na obniżenie jakości świadczonych usług, co z kolei negatywnie oddziałuje na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Zwróciła uwagę na odpowiedzialność Ministra za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych w Polsce i wskazała, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, przy jednoczesnym istnieniu miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Zadaniem Ministra jest więc prowadzenie analitycznej działalności w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na terenie całego kraju, która winna znaleźć odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych. Zdaniem Izby jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych, pozwalających ocenić realne obciążenie notariusza, a tym samym zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka – A. M., nie zajęła stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Badając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzje nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie należy wskazać, że decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza oraz wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej mają charakter uznaniowy. Do Ministra Sprawiedliwości należy wybór kandydatów do wykonywania zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedziby ich kancelarii. Na Ministrze Sprawiedliwości ciąży także obowiązek prawidłowego rozmieszczenia tych kancelarii, zgodnie z podstawowym celem, jakim jest zapewnienie dostępu do usług notarialnych kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego. Niewątpliwie z przepisów Prawa o notariacie wynika zamiar ustawodawcy takiego unormowania sposobu rozmieszczenia i funkcjonowania kancelarii notarialnych, który zapewni łatwy i nieprzerwany dostęp do usług notarialnych (tak również Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 312/06, LEX nr 325377). Mając zatem na uwadze wskazane wyżej przepisy oraz sformułowaną w art. 7 k.p.a. zasadę ogólną załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności pozwalające Ministrowi Sprawiedliwości na uwzględnienie wniosku A. M. Izba Notarialna w [...], opiniując wniosek negatywnie podnosiła, że nie widzi potrzeby zwiększania liczby kancelarii notarialnych w G. bowiem jest ona wystarczająca. Jednakże należy zauważyć, że organ nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o charakterze uznaniowym ( por. wyrok NSA z września 2001 r. , sygn. akt II SA 1488/00). Jak już wyżej wspomniano, decyzja Ministra Sprawiedliwości ma charakter uznaniowy. Niewątpliwie, jak wynika ukształtowanego orzecznictwa sądowego na Ministrze Sprawiedliwości ciąży obowiązek prawidłowego rozmieszczenia kancelarii notarialnych, zgodnie z podstawowym celem jakim jest zapewnienie dostępu do usług notarialnych kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 44/09) Skoro tak, to szczególnym obowiązkiem organu jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania. Niewątpliwie realizując ten obowiązek Minister powinien ocenić celowość utworzenia kancelarii w miejscowości objętej wnioskiem w aspekcie zagwarantowania bieżącego dostępu do usług notarialnych. Ponadto w zw. z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie należy mieć na uwadze również treść art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2001 r. (sygn. akt II SA 1904/00, zb. LEX nr 53467) wyjątki o jakich mowa w tym ostatnim przepisie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem słusznego interesu wnioskodawcy do wyboru siedziby swojej kancelarii. Dodać jedynie należy, że tylko na mocy ustawy możliwe jest ograniczenie wolności wyboru i wykonywania zawodu, przy czym Konstytucja RP stawia takiej ustawie określone warunki, o których mówi art. 31 ust. 3. Ograniczenia wolności i praw obywatelskich nigdy nie mogą naruszać ich istoty i są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.(wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 44/09). Idąc tym tokiem rozumowania oraz mając na uwadze konkretne dane statystyczne przytoczone przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji Sąd zaakceptował ocenę organu. Wbrew stanowisku skarżącej Izby, dane statystyczne powołane przez Ministra m.in., że na jednego notariusza przypada ok. 7.581 mieszkańców, potwierdzają, iż wyznaczenie na tym terenie nowej kancelarii notarialnej jest uzasadnione zapewnieniem szerokiego dostępu do usług notarialnych, co leży w interesie społecznym obywateli. Wypada też zauważyć, że poczyniona przez organ analiza danych statystycznych dotyczących podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w G., świadczy o tym, iż G. jest prężnie rozwijającym się miastem. W konsekwencji Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi na bezzasadne. W niniejszej sprawie zarzuty skargi Izby Notarialnej koncentrowały się bowiem na wykazaniu, że popyt na usługi notarialne w G. został zaspokojony co odczytywać można, jak słusznie zinterpretował to organ, jako dążenie do ochrony konkurencji ze strony innych kancelarii. Jednak ta linia obrony przyjęta przez skarżącą korporację zawodową stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Ministra. Ponadto, stanowisko Izby nie zostało poparte wnioskami dowodowymi, jak również nie opiera na kryteriach wymienionych w ustawie - Prawo o notariacie. Należy zauważyć, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G. oraz zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. W tej sytuacji Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Izby Notarialnej w [...], opiniującej wniosek. Zdaniem Sądu, Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób. Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie, że Izba nie wskazała przepisów, jak i dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. W ocenie Sądu nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w rozpoznawanej sprawie. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 491/12). Skład orzekający podziela ten pogląd. Z powyższych względów skargę jako niezasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.