II GSK 2508/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1701/13 w sprawie ze skargi T.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1701/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Sąd wskazał, że jeżeli w myśl art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) pismo strony, w tym skarga, nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni. Nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym terminie skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie stronę skarżącą wezwano do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez podanie wartości przedmiotu sporu. W wezwaniu zawarto pouczenie o skutkach jego niewykonania, tj. wskazano na rygor w postaci odrzucenia skargi w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych w terminie siedmiu dni. Powyższe wezwanie zostało uznane za doręczone w dniu 18 lutego 2014 r. (przesyłka dwukrotnie awizowana). W związku z powyższym, Sąd - postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r.- odrzucił skargę, mając na uwadze, że skarżący w zakreślonym terminie, tj. do dnia 25 lutego 2014 r. nie uzupełnił wskazanych braków formalnych skargi. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zwolnił T. A. od kosztów sądowych i ustanowił dla skarżącego radę prawnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł, pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r., pełnomocnik T. A. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 215 § 1 i art. 216 p.p.s.a., w sposób pozbawiający skarżącego możliwości zaskarżenia decyzji, przez przyjęcie, że w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. nie podano wartości przedmiotu zaskarżenia; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie w ten sposób skarżącego prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący w skardze nie wskazał wartości przedmiotu zaskarżenia, mimo że z sentencji zakażonej przez niego w całości decyzji wynika wprost wartość kary stanowiącej wartość przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie. W związku z powyższymi zarzutami, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1701/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu z dnia 27 marca 2014 r. Pismem z dnia 1 października 2014 r., zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej wskazać zatem należy, że zgodnie z treścią art. 215 § 1 p.p.s.a. w każdym piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie należy podać wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość opłaty. Pismem takim jest skarga, od której pobiera się wpis stosunkowy, gdy przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna (art. 231 p.p.s.a.). W tej sytuacji niedochowanie przez skarżącego wymogu podania wartości przedmiotu zaskarżenia stanowi brak formalny, do uzupełnienia którego wzywa stronę przewodniczący wydziału i który strona zobowiązana jest usunąć w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 49 § 1 p.p.s.a.w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi przez wskazanie wartości przedmiotu zaskarżenia, a po bezskutecznym upływie zakreślonego do tego terminu, Sąd I instancji działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. odrzucił skargę. Instytucja ta powinna być jednak stosowana z dużą ostrożnością, aby nie dochodziło do sytuacji bezzasadnego pozbawiania stron prawa do sądu. W realiach sprawy wypada więc wskazać przede wszystkim na pogląd zaprezentowany w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 2039/06, zgodnie z którym: "niewskazanie w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia, na wezwanie przewodniczącego wydziału sądu administracyjnego o uzupełnienie braku formalnego skargi w terminie określonym w art. 49 § 1 p.p.s.a., jest obwarowane rygorem odrzucenia skargi określonym w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rygor ten dochodzi do skutku, jeżeli strona nie zastosowała się do tego wezwania. Należy jednak zaznaczyć, że wymóg wskazania przez stronę wartości przedmiotu zaskarżenia zawarty w art. 215 § 1 p.p.s.a. jest spełniony nie tylko przez wyraźne określenie kwoty tej wartości przy wnoszeniu skargi lub w odpowiedzi na wezwanie przewodniczącego do wskazania wartości, lecz także wówczas, gdy wartość wynika z treści skargi lub z treści odpowiedzi na powyższe wezwanie" (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 2039/06 oraz z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I GSK 885/07). Oznacza to, że ustalenie czy została podana wartość przedmiotu zaskarżenia wymaga każdorazowo oceny. Artykuł 215 § 1 p.p.s.a. nie reguluje bowiem, w którym miejscu pisma procesowego i w jaki sposób powinna być wskazana wartość przedmiotu zaskarżenia. Wymaga jedynie, żeby "w każdym piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji (...) podać wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość opłaty". Nadto, skarga, jako pismo w postępowaniu sądowym, stanowi jedną całość, kolejność umieszczenia elementów skargi nie decyduje o zachowaniu przez nią wymogów formalnych (art. 57 § 1 p.p.s.a.). Zatem wezwaniem kierowanym przez przewodniczącego do strony w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. mogą być usunięte tylko takie braki, które uniemożliwiają nadanie pismu prawidłowego biegu. Innymi słowy w sytuacji, gdy Sąd I instancji dysponuje informacją o wartości przedmiotu zaskarżenia, brak jest podstaw do przyjęcia, że niepodanie wartości przedmiotu zaskarżenia uniemożliwiało nadanie sprawie biegu. W takiej sytuacji nie zachodzą bowiem przesłanki do wystosowania wezwania, o którym mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 tej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1723/07). W stanie sprawy, mimo iż skarżący w skardze nie wskazał wprost wartości przedmiotu zaskarżenia to wynikała ona z treści skargi, a ponadto była znana sądowi z urzędu w związku z treścią zaskarżonej w niniejszej sprawie w całości decyzji. Natomiast przewodniczący wydziału nie skorzystał z uprawnienia do sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia oznaczonej w skardze, które to uprawnienie wynika z treści art. 218 p.p.s.a. Trzeba bowiem zauważyć, iż w sytuacji, gdy skarga dotyczy decyzji nakładającej karę pieniężną, to w sytuacji wątpliwej należy przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna określona w tej decyzji. Zasadą jest też, że zakres zaskarżenia decyzji (w całości lub w części) określa wola strony wrażona w skardze lub wynikająca z jej treści, niezależnie od późniejszych uprawnień sądu administracyjnego do rozszerzenia granic rozpoznania skargi w danej sprawie na podstawie art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Zawarte w omawianych przepisach określenie "wartość przedmiotu zaskarżenia", a tym samym "wysokość należności pieniężnej", wskazuje, że akcent należy położyć na element zaskarżenia, tj. to co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi lub jej uzasadnienia, albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt I FPS 7/07, ONSA i WSA 2008, nr 2, poz. 24). Pomimo, iż wartość przedmiotu zaskarżenia nie została przez stronę określona wprost, to niezaprzeczalnie wynika ona z treści skargi. Skarżący już w tytule skargi zaznaczył, że zaskarża "decyzję [...] z dnia [...] września 2013 r.", natomiast na stronie 2 i 3 skargi wyraźnie wskazał, że przedmiotem skargi jest kara, która została nań nałożona za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jednoznaczne wskazanie przez skarżącego kary pieniężnej jako przedmiotu skargi ("dlaczego drugi raz mam płacić oprócz opłaty jeszcze karę"; "Za takie moje nieświadome, niechciane przewinienie, które nikomu krzywdy nie uczyniło mam być ukarany wysoką grzywną-jak na emeryta, to dużo"; "Proszę uprzejmie, błagam Wysoki Sąd o anulowanie tej dolegliwej kary") biorąc pod uwagę charakter i przedmiot sprawy nie pozostawia wątpliwości co do wartości przedmiotu zaskarżenia. Zaskarżona przez stronę decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r. utrzymywała w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2013 r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za zajęcie pasa drogowego. W związku z treścią decyzji obu instancji oraz charakterem sprawy, stanowiącym o jednorodności wskazanej kary jej wysokość oraz niepodzielność nie mogły budzić wątpliwości. Dlatego też kilkukrotne wskazanie w treści skargi kary, wynikającej z opisanych decyzji, jako przedmiotu zaskarżenia, stanowiło jednoznacznie o wartości przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie i nie dawało podstaw do wzywania skarżącego do podania wartości przedmiotu zaskarżenia pod rygorem odrzucenia skargi. Jeżeli zaś Sąd I instancji uznał, że strona w sposób niewystarczający określiła wartość przedmiotu zaskarżenia, Przewodniczący miał obowiązek zastosować przepis art. 218 p.p.s.a. i zarządzić dochodzenie w tym zakresie (por. H. Knysiak - Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2008, s. 715 i cyt. tam literatura). W sytuacji wskazania przez skarżącego kary, jako przedmiotu zaskarżenia i posiadania przez Sąd z urzędu wiedzy na temat wysokości zaskarżonej kary, odrzucenie skargi było zatem przejawem zbytniego formalizmu, co doprowadziło do pozbawienia strony prawa do sądu. Dodatkowo wypada też wskazać, iż o tym, że Sąd posiadał wiedzę jaka jest wartość przedmiotu zaskarżenia i wynikająca z niej wartość wpisu od skargi świadczy również fakt, że (wydanym w tej samej sprawie) postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 13 czerwca 2014 r. skarżący został zwolniony od kosztów sądowych i ustanowiono dla niego radcę prawnego z urzędu. Postanowienie o zwolnieniu od kosztów sądowych, w całości lub w części, dotyczy bowiem konkretnej kwoty, której podstawą liczenia jest konkretna wartość przedmiotu zaskarżenia, a nie hipotetyczna. Powyższe potwierdza więc, że podanie w sposób opisowy wartości przedmiotu zaskarżenia mogło stanowić przeszkodę do rozpoznania sprawy i zobowiązywała Sąd I instancji do wezwania skarżącego do usunięcia braku w postaci podania wartości przedmiotu zaskarżenia. Za uzasadniony w związku z tym należy uznać zarzut, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 215 § 1 i art. 216 p.p.s.a. Ponadto odrzucenie skargi czyni uzasadnionym również zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem, wynikającej z art. 45 ust. 1 (w zw. z art. 77) Konstytucji RP, zasady prawa dostępu do sądu oraz zakazu zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności i praw. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., przy czym ponowne rozpoznanie przez Sąd I instancji, o którym mowa w tym przepisie, dotyczyć będzie nadania biegu skardze wniesionej przez skarżącego.