II GSK 2438/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Jelenia Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 293/20 w sprawie ze skargi S. w W. na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 19 kwietnia 2016 r. nr 186.XXVII.2016 w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Jelenia Góra – Rady Miejskiej Jeleniej Góry na rzecz S. w W. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 293/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi S. w Warszawie (Fundusz, skarżący, strona skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry (Rada Miejska, Rada, organ) z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr 186.XXVII.2016, w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Skargą z dnia 8 czerwca 2020 r. Fundusz wniósł o stwierdzenie w całości nieważności uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr 186.XXVII.2016, w sprawie w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od usunięcia pojazdu (uchwała). W uchwale w § 1 ustalono wysokość opłat za czynności związane z usuwaniem pojazdów z dróg na terenie Miasta Jeleniej Góry i przechowywaniem tych pojazdów na parkingu strzeżonym w wysokości określonej w załączniku nr 1 do uchwały, zaś w § 2 stwierdzono, że w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od usunięcia pojazdu, wysokość kosztów wynosi 50% stawki kwotowej za usunięcie pojazdu. W § 3 ustalono natomiast, że uchwała Rady Miejskiej Jeleniej Góry nr 62.IX.2015 z 21 kwietnia 2015 r. traci moc obowiązującą. Skarżący zarzucił, że wskazana wyżej uchwała z 19 kwietnia 2016 r. rażąco narusza prawo tj. art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (u.p.r.d.), gdyż została wydana z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Podniósł, że wysokość opłat za wskazane w tej uchwale czynności, w każdym przypadku była równa maksymalnej wysokości stawki określonej w Obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2016 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Zdaniem Funduszu, uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, zaś wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika bowiem, ze żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z art. 130a ust. 6b u.p.r.d. maksymalne stawki opłat obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Stawki ustalone w kolejnych uchwałach powinny zatem proporcjonalnie wzrastać, podczas gdy uchwałą Rady Miejskiej Jeleniej Góry 4. nr 409.XLVIII.2018 z dnia 20 lutego 2018 r. opłaty zostały obniżone - np. w przypadku przechowywania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t ze stawki 39,00 zł za dobę w 2016 r. do stawki 20,00 zł za dobę w 2018 r. Skarżący zakwestionował także adekwatność wprowadzonych uchwałą opłat do faktycznych kosztów realizacji tychże czynności, podnosząc, że stawki związane z parkowaniem pojazdu w związku z jego usunięciem z drogi publicznej są znacznie wyższe, niż stawki czynszu za dzierżawę garaży komunalnych, ustalone zarządzeniem Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 14 października 2009 r. nr 0151-1236A//09 w sprawie ustalenia minimalnych stawek czynszu za dzierżawę gruntów zabudowanych i niezabudowanych, stawek czynszu garaży komunalnych oraz zasad umieszczania reklam na gruntach i obiektach komunalnych w Jeleniej Górze i pobierania za nie opłat minimalnych. Miesięczna stawka, określona w ww. zarządzeniu, wynosi 4,10 zł za 1 m. kw. najmu i dzierżawy garażu komunalnego. W takiej sytuacji nawet stawka 20 zł za dobę to kwota nadmiernie wygórowana. Skarżący zauważył, że wyrokiem z 30 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 711/17 (Dz.U. Woj.Dolnośląskiego z 2020 r. poz. 1388), stwierdził nieważność uchwały nr 301.XLI.2017 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 16 maja 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu, która także ustalała opłaty w maksymalnej stawce. Końcowo w skardze zarzucono brak odpowiedniego umotywowania wprowadzonych uchwałą wartości opłat. W uzasadnieniu projektu do uchwały wskazano, że: "zmiany w wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wprowadzone niniejszą uchwałą, wynikają ze zmiany wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, przewidzianych w obwieszczeniu Ministra Finansów". Powyższe, zdaniem skarżącego, wskazuje na zastosowanie w sprawie kryteriów innych niż ustalonych w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a w konsekwencji wykroczenie poza delegację ustawową, co winno być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 ustawy u.p.r.d., dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. Odpowiadając na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości. Rada stwierdziła, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym w tym czasie stanie prawnym i orzecznictwem sadów administracyjnych. Wskazała, że ustalając stawki opłat organ kierował się cenami rynkowymi, określonymi w postępowaniach o wyłonienie wykonawcy usług holowania pojazdów i ich parkowania. W latach 2015-2016 Miasto Jelenia Góra nie posiadało własnego parkingu strzeżonego, w związku z czym ceny były kalkulowane przez wykonawców, którzy znali wysokość stawek i mieli możliwość zażądania również maksymalnych wynagrodzeń. Ponadto organ podniósł, że zarzuty skargi są ogólnikowe. Do odpowiedzi na skargę załączono: dokument zaskarżonej uchwały, protokół z zapytania ofertowego z 23 grudnia 2014 r. oraz dwie umowy o świadczenie usług objętych treścią skarżonej uchwały. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji podzielił stanowisko, prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z brzmienia art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania tego upoważnienia. Tym samym, ustalenie w drodze uchwały stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Odnośnie do pierwszej z przesłanek, Sąd Wojewódzki wskazał, że rada powiatu powinna przeanalizować, jakie działania winny zostać podjęte, aby zapewnić realizację zadania (w tym ciągłość jego wykonania, m.in. w dni wolne od pracy), co składa się na realizację zadania (elementy osobowe, rzeczowe). WSA we Wrocławiu podniósł, że z kolei w drugiej przesłance chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie. Wprowadzane przez radę opłaty winny być konsekwencją, następstwem ustaleń poczynionych w zakresie obu ww. przesłanek. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że wyznaczenie przez ustawodawcę maksymalnych kwot opłat, nie zwalnia Rady z obowiązku ustaleń w zakresie obu przesłanek. WSA we Wrocławiu wskazał, że wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, doktryna wyprowadza obowiązek uzasadnienia uchwały z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, "obowiązku odwoływania się do prawa" oraz "z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru", które – sprawując kontrolę – "muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad dobrej legislacji". Sąd Wojewódzki podniósł, że uchwała będąca przedmiotem skargi nie zawiera w ogóle uzasadnienia. Uzasadnienie natomiast projektu tej uchwały sprowadza się do stwierdzenia, że "Zmiany w wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wprowadzone niniejszą uchwałą, wynikają ze zmiany wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, przewidzianych w Obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014r. (M.P. z 2014 r., poz. 632). Sąd wskazał, że zawarte tam argumenty w żaden sposób nie odnoszą się do omówionych wyżej przesłanek ustalania opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg, zawartych w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Wskazują na całkowite pominięcie przy ustalania wartości tych opłat kwestii wysokości rzeczywistych kosztów wykonywania tego typu usług na terenie powiatu, nie pozwalając w efekcie na dokonanie oceny, nie odnoszą również przyjętych stawek do przesłanki konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że braku uzasadnienia aktu miejscowego nie sanuje odpowiedź na skargę oraz przedłożona wraz z nią dokumentacja. Mogą one co do zasady stanowić jedynie uzupełnienie uzasadnienia uchwały, pozwalające na lepsze zrozumienie przez Sąd jej motywów oraz potwierdzenie istotnych z punktu widzenia tych motywów okoliczności, nie zastępują one natomiast samego uzasadnienia i nie jest rolą Sądu jego rekonstrukcja. Nie da się pogodzić z zasadą praworządności i rzetelnej legislacji, by ujawnienie motywów podjęcia uchwały uzależnione było od jej zaskarżenia, bądź nie, do sądu administracyjnego. W rezultacie Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska nie uzasadniła należycie ustalenia stawek opłat, o których mowa w § 1 i 2 uchwały oraz zawartych w jej załączniku nr 1. W związku z powyższym stwierdził, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z powołanego wyżej przepisu art. 130a ust.6 u.p.r.d. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. IV. Skargi kasacyjne i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od usunięcia pojazdu wymaga formalnego uzasadnienia, jako elementu uchwały. V. Stanowisko strony przeciwnej. Strona skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionego zarzutu kasacyjnego, uznając jego bezzasadność. 4. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego w zakresie przepisu art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od usunięcia pojazdu "wymaga formalnego uzasadnienia, jako elementu uchwały". Abstrahując w tym miejscu od częściowej nieadekwatności weryfikacyjnej przywołanego wzorca kontroli kasacyjnej dla oceny, czy i w jakim zakresie zaskarżona uchwała, będąca powiatowym aktem prawa miejscowego (art. 130a ust. 6 p.r.d.), powinna zostać poprzedzona sporządzeniem formalnego uzasadnienia, oraz negując prawidłowość twierdzenia skargi kasacyjnej, że kontrolowany Sąd Wojewódzki wyraził kategoryczny pogląd, iż sporna uchwała "wymagała" formalnego uzasadnienia "jako elementu" składowego pod rygorem sankcji nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaakcentować, że w aktualnym stanie normatywnym wymóg dołączenia uzasadnienia do uchwały organu samorządowego jest jedynie postulatem de lege ferenda, a wprowadzanie takiego wymogu należy do ustawodawcy. Uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a wartość normatywną ma wyłącznie sam akt (normy z niego rekonstruowane), natomiast jego uzasadnieniu przysługuje znaczenie jedynie informacyjno-wyjaśniające. W związku z powyższym należy zgodzić się ze stanowiskiem, że skoro w polskim systemie prawnym brak ogólnej podstawy normatywnej do wywodzenia bezpośredniego i bezwzględnego obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak formalnego uzasadnienia tego rodzaju uchwały może skutkować stwierdzeniem jej nieważności tylko wtedy, gdy w aktach postępowania uchwałodawczego nie zawarto istotnych informacji (danych) dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu o treści ustalonej przez upoważniony organ samorządowy (por. wyrok NSA z 26.05.2023 r., II GSK 1167/22, LEX nr 3576926; wyrok NSA z 24.07.2020 r., II FSK 3202/19; wyrok NSA z 18.05. 2017 r., I OSK 23/17; wyrok NSA z 2.12.2014 r., II GSK 1612/13). Można zatem przyjąć, że istnieją podstawy do akceptacji materialnego ujęcia zasady uzasadnialności aktów organów władzy publicznej, a więc stanowczej dyrektywy ujawniania motywów, przesłanek lub informacji, które były podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Zasada ta nie jest wtedy rozumiana jako formalny obowiązek dołączenia do wydanego aktu uzasadnienia o określonej treści, lecz jako obowiązek ujawnienia w toku właściwego postępowania (np. procedury uchwałodawczej lub prawodawczej) zasadniczych motywów (przesłanek) rozstrzygnięcia. Jeżeli tego rodzaju motywy lub przesłanki zostaną ujawnione w ramach właściwej procedury i znajdą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, to obowiązkiem organu nadzoru lub sądu administracyjnego jest dokonanie legalnościowej oceny, niezależnie od braku sporządzenia uzasadnienia danego aktu (wyrok NSA z 26.05.2023 r., II GSK 1167/22, LEX nr 3576926). Ponieważ w przedmiotowej sprawie skarżony organ nie ujawnił istotnych przesłanek i motywów, które stanęły u podstaw ukształtowania treści zaskarżonej uchwały w sposób w niej przewidziany (przedłożone dokumenty związane z postępowaniem przetargowym na świadczenie usług holowania oraz parkowania pojazdów usuniętych z dróg na terenie Miasta Jelenia Góra nie stanowią źródła tego rodzaju informacji), dlatego zastosowanie sankcji nieważności przez Sąd a quo było w pełni prawidłowe. Ocena ta jest zbieżna z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 711/17, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18. Orzeczenia te dotyczyły podjętej na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. uchwały skarżonego organu z dnia 16 maja 2017 r. 5. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz strony skarżącej (z uwzględnieniem zmiany nazwy funduszu inwestycyjnego) kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2