II GSK 243/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej x od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 października 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 413/25 w sprawie ze skargi x na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 maja 2025 r. nr BP.501.2199.2024.2242.KI13 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala wniosek o zawieszenie postępowania; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od x na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wyrokiem z 15 października 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 413/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD") z 26 maja 2025 r., nr BP.501.2199.2024.2242.KI13, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. Dnia 17 maja 2024 r. przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów składających się z pojazdu samochodowego marki [...]o nr. rej. [...]oraz naczepy marki [...] o nr. rej. [...], którym kierował [...], wykonując krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz [...], w której przedsiębiorstwie zarządzającym transportem był skarżący. W wyniku kontroli ustalono, że naczepa nie posiada aktualnego okresowego badania technicznego dopuszczającego do ruchu drogowego. Wyniki kontroli udokumentowano w protokole z 17 maja 2024 r., nr RD-5381/34/59/24. Pismem z 20 czerwca 2024 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "WITD") zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Decyzją z 1 sierpnia 2024 r., nr. WITD.DI.0152.XIII1496/31/24, WITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 200 zł za naruszenie lp. 15.1. załącznika nr 4 do ustawy z 11 września 2001 r. o transporcie drogowym (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1490 ze zm.; dalej: "u.t.d."), tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdolność do ruchu drogowego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 26 maja 2025 r. GITD utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w uzasadnieniu wskazując, że skarżący naruszył obowiązki zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie. Jak wskazał organ, ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dowodu rejestracyjnego i dokumentacji znajdującej się w pojeździe, a przede wszystkim z protokołu kontroli wynika, że naczepa wchodząca w skład skontrolowanego zespołu pojazdów nie posiadała aktualnego okresowego badania technicznego dopuszczającego ją do ruchu drogowego. Ostatnie okresowe badanie techniczne ww. pojazdu zostało wykonane 9 maja 2023 r., a więc kolejne powinno zostać przeprowadzone do 9 maja 2024 r. GITD zważył przy tym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. II Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), WSA w Bydgoszczy stwierdził, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym, który był wyczerpujący, zupełny oraz pozwalał na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przepisów działu IVa ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."), Sąd I instancji podniósł, że z art. 189a jednoznacznie wynika, iż uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu. Oznacza to, że, jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVA nie ma zastosowania. Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine jest w ocenie WSA art. 92c u.t.d. Sąd I instancji podzielił również stanowisko GITD co do niewykazania przez skarżącego zaistnienia okoliczności, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. III Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący ponadto zrzekł się rozprawy, a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy: 1.1.1. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie u.t.d., a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m.in. wyroki o sygn. akt: VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22). Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania, stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji; 1.1.2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, w sytuacji gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a kara w wysokości 200,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi, jawi się jako nieproporcjonalna; 1.1.3. art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 a contrario k.p.a., poprzez mylenie przez WSA okoliczności wyłączających odpowiedzialność, określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.); 2. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: 2.1. art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 a contrario, art. 189e oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie u.t.d., a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m.in. wyroki o sygn. akt: VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22); 2.2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, w sytuacji gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a kara w wysokości 200,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi, jawi się jako nieproporcjonalna; 3. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: 3.1. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d., poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem Sądu uzasadniać niezastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania przepisów k.p.a. i u.t.d. jest odmienny, a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwała NSA o sygn. akt III OPS 1/21). Pismem z 23 lipca 2026 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na skierowanie pytania prawnego do składu siedmiu sędziów NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 255/26. IV W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który, kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdolność do ruchu drogowego. (lp. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d.), stwierdził, że decyzja nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek przypisania stronie na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. – jako zarządzającemu transportem w przedsiębiorstwie [...] – odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do naruszenia opisanego pod lp. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d., a w konsekwencji nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 200 zł. W punkcie wyjścia i zarazem w odpowiedzi na wniosek pełnomocnika strony skarżącej zawarty w piśmie procesowym z 23 lipca 2026 r. o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym "do czasu podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w odpowiedzi na pytanie prawne skierowane w sprawie o sygnaturze II GSK 255/26", z uwagi na to, że "w niniejszej sprawie występuje analogiczny problem prawny, jak w sprawie II GSK 255/26, związany ze stosowaniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, dlatego rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od rozstrzygnięcia ww. pytania prawnego", trzeba – zdaniem Sądu w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie – stwierdzić, że wbrew stanowisku i oczekiwaniom strony skarżącej w aktualnie rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się jednak przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Wymaga bowiem podkreślenia, że postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2026 r. zostało zainicjowane postępowanie, o którym jest mowa w art. 187 § 1 w zw. z art. 264 § 2 p.p.s.a., zmierzające do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w sprawie sądowoadministracyjnej rozpatrywanej przez ten Sąd pod sygn. akt II GSK 255/26. Prawna podstawa wymienionego postanowienia nie jest bez znaczenia dla wniosku, że przedłożenie składowi siedmiu sędziów do rozpoznania zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości nie stanowi jednak podstawy do zawieszenia postępowania sądowego w innej sprawie w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co znajduje swoje uzasadnienie w argumencie z językowego znaczenia podstawowego w tym przepisie słowa "zależy" – jeżeli coś zależy od danej sytuacji, to ona decyduje o tym lub ma na to decydujący wpływ. Wpływu takiego – jak należałoby przyjąć – nie ma uchwała składu powiększonego, podejmowana (i podjęta) w odpowiedzi na pytanie prawne, albowiem posiada ona moc bezpośrednio wiążącą jedynie w konkretnej sprawie, w której ją wydano, co aż nadto wyraźnie wynika z art. 187 § 2 p.p.s.a. oraz co nie pozostaje bez wpływu i na ten wniosek, że w odniesieniu do innych spraw wiąże wyłącznie pośrednio, ponieważ jakikolwiek inny skład orzekający sądu administracyjnego, który nie podziela poglądu w niej wyrażonego, może przedstawić odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia. Dopiero ponowna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie dla tego sądu (i tylko dla niego) bezpośrednio wiążąca, co wynika z kolei z art. 187 § 2 w zw. z art. 269 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2006 r., sygn. akt II FZ 746/06; por. również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2008 r., sygn. akt II FPS 4/08). Wobec braku zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. brak więc było podstaw, aby uczynić zadość oczekiwaniu strony skarżącej. Przechodząc w związku z powyższym do meritum sprawy, trzeba stwierdzić że skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej, których wspólnych mianownikiem – uzasadniającym łączne ich rozpatrzenie – jest podnoszone na ich gruncie naruszenie przez Sąd I instancji – jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji – art. 189a § 1 i § 2 (pkt 2) k.p.a., art. 189f § 1 (pkt 1) i § 2 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 (pkt 1) u.t.d. Z konstrukcji oraz uzasadnienia tych zarzutów kasacyjnych – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że strona skarżąca podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, że art. 92c ust. 1 (pkt 1) u.t.d. jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 (pkt 2) k.p.a., a co za tym idzie, prawidłowość tego stanowiska odnośnie do braku podstaw stosowania regulacji k.p.a. w rozpatrywanej sprawie w zakresie odnoszącym się do instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.), eksponując jednocześnie, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki stosowania wobec niej art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i zarazem oczekując (równoczesnego) zastosowania wobec niej art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a to wobec tego, że strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których zarządzający transportem nie mógł przewidzieć. Wobec tego rodzaju stanowiska nie sposób jest nie ustrzec się refleksji, że jest ono – najogólniej rzecz ujmując – niespójne, albowiem tezie, że art. 92c ust. 1 (pkt 1) u.t.d. nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., która miałaby prowadzić do wniosku – przy tym błędnego, o czym mowa dalej – o pierwszeństwie stosowania wymienionej regulacji kodeksowej, towarzyszy równoczesne oczekiwanie strony odnośnie do zastosowania w rozpatrywanej sprawie przywołanego przepisu u.t.d., a to wobec zaktualizowania się przesłanek jego zastosowania. Odpowiadając na te zarzuty, wymaga przypomnienia, że w art. 189f k.p.a. oraz na określonych nim – zgodnie z wolą ustawodawcy oraz zgodnie z jego celami polityki tworzenia prawa – warunkach została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wobec usytuowania tego przepisu prawa w dziale IVa k.p.a. ("Administracyjne kary pieniężne") jego wykładnia – aby mogła być uznana za prawidłową – nie może pomijać argumentów natury systemowej, zwłaszcza że zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a k.p.a. Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych w § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne – co trzeba podkreślić w odpowiedzi na argumentację strony – aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa k.p.a., tj. aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu – w tym wręcz w relacji "jeden do jednego", co jest aż nadto oczywiste, gdy w tej mierze odwołać się do argumentu czasu tworzenia prawa, a w tym kontekście (zróżnicowanej) konwencji językowej, którą w przestrzeni czasu operuje ustawodawca – co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. np. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021). W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że odmienne (węższe lub szersze, podobne lub zbliżone albo różne) niż w regulacji kodeksowej (podstawowej) unormowanie danej kwestii zawsze będzie w relacji do niej regulacją "odrębną" w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. (zob. w tej mierze również A. Cebera, J.G. Firlus, art. 189a k.p.a. t. 5, w: Kodeks postępowania administracyjnego (red. H. Knysiak-Sudyka), Wydanie III, WKP 2023), a wobec konwencji językowej, którą na gruncie tego przepisu prawa operuje ustawodawca, za nie mniej uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że jego funkcją jest ustanowienie kolizyjnej zasady pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, co wobec nakazu pierwszeństwa stosowania instytucji stanowiących przedmiot odrębnych regulacji prowadzi do wniosku o uzupełniającym charakterze przepisów działu IVa k.p.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21). Z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 92c ust. 1 i 1a u.t.d., wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 2, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 2, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów działu IVa k.p.a. reguluje on – w pkt. 1) – zagadnienie, o którym jest mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. na przewoźnika nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a postępowanie już wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono – dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189 k.p.a., zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne – co również podkreślono powyżej – że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a. lub to, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny. Funkcje tych regulacji są więc tożsame. Co więcej, zestawiając treść art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. z art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., za uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że w relacji do określonych nimi przesłanek aktualizujących ich stosowanie zakresy stosowania tych przepisów prawa różnią się, co siłą rzeczy potwierdza zasadność wniosku, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest przepisem odrębnym wobec art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jako regulacji podstawowej. O ile art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma zastosowanie zarówno do deliktów ciągłych, trwałych lub powtarzający się oraz do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych, a więc, innymi słowy, do zachowania polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu – w odniesieniu do których nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli zaktualizują się wskazane w nim przesłanki – o tyle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.) nie ma zastosowania do deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych, a więc do zachowania polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu, co wprost wynika z przesłanek jego stosowania, a, ściślej rzecz ujmując, z istoty oraz funkcji przesłanki "zaprzestania naruszania prawa". W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że wobec przypisania stronie w rozpatrywanej sprawie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (lp. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d.), tezie o możliwości i zarazem dopuszczalności stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w stanie prawnym i faktycznym rozpatrywanej sprawy – i to nawet przy nieuzasadnionym założeniu, że art. 92c ust. 1 u.t.d. nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. – sprzeciwia się właśnie rodzaj i charakter tego naruszenia, a co za tym idzie rodzaj i charakter zachowania wypełniającego jego znamiona. Przede wszystkim wymaga podkreślenia – i zarazem przypomnienia – że z art. 188f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, co wobec operowania przez ustawodawcę funktorem koniunkcji – przeciwstawny spójnik "a" – prowadzi również do wniosku, że koniecznym warunkiem stosowania tego przepisu prawa jest kumulatywne zaktualizowanie się tak określonym przesłanek. Wobec treści obowiązku naruszonego przez stronę – tj. obowiązku zarządzania operacjami transportowymi w sposób zapewniający ich bezpieczeństwo w zakresie odnoszącym się do stanu technicznego środków transportu, którymi operacje te są wykonywane, którego realizacja stanowi warunek konieczny rozpoczęcia i realizacji operacji przewozowych w sposób zgodny z prawem, co w rozpatrywanej sprawie skutkowało wykonywaniem przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego – w świetle konwencji językowej stosowanej przez ustawodawcę dla potrzeb opisu przesłanki "zaprzestania naruszania prawa" za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jej zakres odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów ciągłych, trwałych lub powtarzający się (polegających na działaniu lub zaniechaniu), co siłą rzeczy prowadzi i do tego wniosku, że ocena odnośnie do jej zaistnienia nie odnosi się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych, a więc innymi słowy do zachowania polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2026; A. Cebera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, w: op. cit.; A. Cebera, "Zaprzestanie naruszania prawa" jako przesłanka zastosowania art. 189 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego 5/2022; zob. również np. wyroki NSA z: 12 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 663/23; 18 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 902/25; 6 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 584/25 i II GSK 501/25; 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 162/25; 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2593/21; 11 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1906/21; 5 marca 2024 r., sygn. akt: II GSK 1206/23, II GSK 1366/23, II GSK 1191/23, II GSK 1189/23, II GSK 1202/23, II GSK 1365/23, II GSK 1206/23, II GSK 1373/23, II GSK 1719/23; 27 lutego 2024 r., sygn. akt: II GSK 1225/23, II GSK 1226/23, II GSK 1717/23, II GSK 1184/23, II GSK 1201/23, II GSK 1372/23; 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1725/23; 21 lutego 2024 r., sygn. akt: II GSK 1369/23, II GSK 1367/23, II GSK 1517/23; 20 lutego 2024 r., sygn. akt: II GSK 1160/23, II GSK 1185/23, II GSK 1186/23, II GSK 1187/23, II GSK 1188/23, II GSK 1200/23, II GSK 1416/23, II GSK 1437/23, II GSK 1438/23, II GSK 1504/23, II GSK 1234/23, II GSK 1520/23, II GSK 1183/23; 10 lutego 2023 r., sygn. akt: II GSK 294/20 i II GSK 1386/19; 30 listopada 2022 r., sygn. akt: II GSK 1091/19; II GSK 1090/19 i II GSK 1092/19). Wobec tego, że istota omawianej przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odnosi się do potrzeby oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który – co trzeba podkreślić – dobrowolnie odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy, co siłą rzeczy, gdy chodzi o możliwość przeprowadzenia takiej oceny oraz podjęcia samego takiego zachowania, może odnosić się do sytuacji utrzymywania stanu naruszenia prawa w czasie, to już nie jest to możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych. W związku z tym bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło, już zaistniał skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania – a to poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego – a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy (zob. A. Cebera, J.G. Firlus, op. cit.). Jeżeli przypisane stronie w rozpatrywanej sprawie naruszenie polegało na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego – co ujawniono podczas kontroli drogowej – to wobec opisu znamion tego deliktu, a co za tym idzie wobec jego rodzaju i charakteru – który z całą pewnością nie uzasadnia, aby kwalifikować go jako delikt ciągły, trwały lub powtarzający się – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że z przedstawionych powodów – oraz wbrew oczekiwaniom strony skarżącej – przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógłby mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Skutek w postaci wykonywania przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego – w tym również w relacji do towarzyszących temu ryzyk i zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz bezpieczeństwa innych użytkowników dróg – już bowiem wystąpił i nie usuwa go zachowanie następcze w relacji do momentu (chwili) ujawnienia naruszenia. Wobec tego, że – jak podkreślono powyżej – koniecznym warunkiem stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się określonych nim przesłanek, za oczywisty trzeba uznać wniosek – co również trzeba zaakcentować w opozycji do sugestii strony – że oczywisty wręcz brak ziszczenia się jednej z tychże przesłanek – w rozpatrywanej sprawie przesłanki "zaprzestania naruszania prawa" – zwalnia z oceny, czy oraz w jakim zakresie miałaby się ziścić druga z tych przesłanek, co w rozpatrywanej sprawie miałoby się odnosić do "wagi naruszenia prawa". Podkreślając w rekapitulacji, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zaś funkcją art. 189a § 2 k.p.a. jest ustanowienie kolizyjnej zasady pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, co wobec nakazu pierwszeństwa stosowania instytucji stanowiących przedmiot odrębnych regulacji prowadzi do wniosku, że przepisy działu IVa k.p.a. mają uzupełniający charakter (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21), a co więcej, że wobec konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przepis ten i tak nie miałby zastosowania w sprawie, a to wobec rodzaju przypisanego stronie deliktu administracyjnego, w opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji, a co za tym idzie organy administracji publicznej – zasadnie oceniły, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się również przesłanki stosowania wobec strony jako zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie wymienionego przepisu u.t.d. W punkcie wyjścia wymaga podkreślenia, że z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika – zwłaszcza gdy odwołać się do konwencji językowej, którą operuje ustawodawca – że przesłanki jego stosowania aktualizują się w sytuacji, gdy "okoliczności i dowody wskazują na braku wpływu na powstanie naruszenia", które nastąpiło "wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". Wobec treści przywołanego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że mowa jest w nim nie tylko o braku możliwości przewidzenia określonych zdarzeń i okoliczności – w odniesieniu do których przyjmuje się, że są to sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot nie był w stanie przewidzieć nawet przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności (zob. np. wyroki NSA z: 8 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2221/21; 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 647/20; 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20; 3 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1447/19; 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 696/20; 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1046/19) – ale również o braku wpływu na powstanie naruszenia, co wobec operowania przez ustawodawcę funktorem koniunkcji – a mianowicie przeciwstawnym spójnikiem "a" – wymaga łącznego zaktualizowania się tak określonych przesłanek jego stosowania. Co więcej, natura oraz logika rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. zakłada, że jego adresatem nie jest organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nałożenia karty pieniężnej, który miałby z urzędu prowadzić ustalenia w zakresie wyznaczonym treścią tego przepisu prawa, a więc inaczej – co oczywiste – niż w sytuacji odnoszącej się do uprzedniego już nałożenia kary za naruszenie stwierdzone przez inny uprawniony organ, czy też w sytuacji dotyczącej przedawnienia prawa nałożenia kary pieniężnej (art. 92c ust. 1 pkt 2 i pkt 3). Jeżeli tak, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że to podmiot, o którym jest mowa w art. 92c ust. 1a przywołanej ustawy, wobec którego toczy się w postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest zobowiązany wykazać zaistnienie okoliczności aktualizujących przesłanki stosowania tego przepisu prawa, a więc innymi słowy wykazać, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z: 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 366/23; 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 598/20; 23 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 22/22; 7 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2723/17; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 203/20; 11 maja 2023 r., sygn. akt II 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20; por. również np. wyroki NSA z: 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 787/21; 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1207/20; 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1462/18 i II GSK 1473/18; 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4301/17 i sygn. akt II GSK 3879/17; 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 504/17; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Uwzględniając powyższe oraz podkreślając, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego strona skarżąca nie wykazała zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ani też nie przeciwstawiła – bo nic takiego nie wynika z zarzutów skargi kasacyjnej, ani też z jej uzasadnienia – stanowisku Sądu I instancji (zob. s. 10 – 11 uzasadnienia kontrolowanego wyroku) żadnych argumentów, które mogłoby podważać prawidłowość zastosowania przez ten Sąd wymienionego przepisu prawa jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, za uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że źródłem i bezpośrednią przyczyną zaistnienia stwierdzonego naruszenia było zachowanie samej strony skarżącej, której staranność działania była – jak należałoby przyjąć – daleka od oczekiwanej, albowiem strona nie zarządzała operacjami transportowymi przedsiębiorcy, tak jak należałoby tego oczekiwać, a mianowicie w sposób zapewniający ich bezpieczeństwo w zakresie odnoszącym się do stanu technicznego środków transportu, którymi operacje te są wykonywane, co stanowi warunek konieczny rozpoczęcia i realizacji operacji przewozowych w sposób zgodny z prawem. Powstaniu stwierdzonego w rozpatrywanej sprawie naruszenia – przy zachowaniu standardu należytej staranności działania – strona z pewnością mogła zapobiec. Jeżeli zaś tego nie uczyniła – i jednocześnie nie wykazała, co nie mniej istotne, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których zarządzający transportem nie mógł przewidzieć – to w świetle przedstawionego powyżej rozumienia art. 92c ust 1 pkt 1 u.t.d. zarzut jego naruszenia należało uznać za tym bardziej nieuzasadniony. Co więcej, wymaga podkreślenia, że kary pieniężne nakładane na podstawie u.t.d. są wymierzane za poszczególne naruszenia w ściśle określonej wysokości (ustanowionej w załącznikach nr 3 i 4 tej ustawy), co siłą rzeczy prowadzi również do wniosku, że nie ma do nich zastosowania art. 189d w zw. z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. W tym też kontekście – mając na względzie adekwatne konstytucyjne źródło rekonstrukcji zasady proporcjonalności (którym jest art. 2 Konstytucji RP – zob. np. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12), jak również to, że zasada proporcjonalności, o której stanowi art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 12 p.p., ma charakter instrumentalny, a co za tym idzie realizuje się wyłącznie w wymiarze procesowym, co wynika z treści oraz funkcji tego przepisu prawa – trzeba stwierdzić, że skarżąca nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu, że kwestia odnosząca się do proporcjonalności i zarazem niezbędności oraz celowości środka prawnego – a mianowicie, nałożenia kary pieniężnej – na gruncie u.t.d. jest realizowana w płaszczyźnie stosowania prawa i wprost została wpisana w instytucję, o której stanowi art. 92c ust. 1 tej ustawy. Brak zaktualizowania się przesłanek stosowania tego przepisu prawa – w zakresie odnoszącym się do jego pkt. 1) – nie dowodzi jednak – co trzeba podkreślić w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów – że nałożenie na stronę kary pieniężnej za przypisane jej naruszenie miałoby być działaniem nieproporcjonalnym zwłaszcza, gdy w tej mierze – w tym wobec prowadzonej działalności oraz funkcji zarządzającego transportem – odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 83 Konstytucji RP. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. ----------------------- 2