II GSK 2342/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 13 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 4108/25 w sprawie ze skargi Gminy A. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 października 2025 r. nr DGK-WK-II.760.4.2024.MK.8 w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. umorzyć postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 kwietnia 2026 r., sygn. akt VI SA/Wa 4108/25, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Gminy A. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 28 października 2025 r. w przedmiocie koncesji na rozpoznawanie części złoża węgla kamiennego "[...]". Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z 25 stycznia 2024 r. Minister Klimatu i Środowiska odmówił B. Sp. z o.o. w R. (dalej: uczestnik postępowania) udzielenia koncesji na rozpoznawanie części złoża węgla kamiennego "[...]", położonego w obrębie miasta na prawach powiatu A. oraz miasta i gminy [...], powiat [...], województwo [...]. Na skutek wniosku uczestnika postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 28 października 2025 r. w punkcie I uchylił decyzję z 25 stycznia 2024 r. odmawiającą udzielenia koncesji na rozpoznawanie części złoża węgla kamiennego "[...]", zaś w punkcie II udzielił uczestnikowi postępowania koncesji nr [...] na rozpoznawanie części złoża węgla kamiennego "[...]". Odrzucając skargę Gminy A. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 28 października 2025 r., Sąd pierwszej instancji w opisanym na wstępie wyroku wyjaśnił, że Minister Klimatu i Środowiska jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na rozpoznawanie części złoża węgla kamiennego "[...]", zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r. poz. 1290 ze zm.; dalej: p.g.g.), natomiast charakter prawny skarżącej, którą reprezentuje Prezydent Miasta A., w postępowaniu w przedmiocie o udzielenie koncesji ukształtowany został przepisem art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g. w związku z art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). W ramach przewidzianego ww. przepisami opiniowania, Prezydent Miasta A. wydał, na podstawie art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 108 ust, 6b i 6c p.g.g. postanowienie z 8 października 2024 r., którym zaopiniował negatywnie przedłożony przez uczestnika postępowania wniosek o udzielenie koncesji, następnie postanowieniem z 17 grudnia 2024 r. podtrzymał swoje stanowisko w tym zakresie. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarżąca, występująca w charakterze organu współdziałającego z organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie główne, nie ma pozycji strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia ww. koncesji, jak również legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 października 2025 r. II Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 50 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąc nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak posiadania interesu prawnego do zaskarżenia wydanej decyzji, podczas gdy ten interes istnieje po stronie skarżącej; 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 403 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak posiadania interesu prawnego do zaskarżenia wydanej decyzji, podczas gdy ten interes istnieje po stronie skarżącej; 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a,, poprzez jego zastosowanie i w efekcie odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z tej przyczyny, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że stroną postępowania jest skarżąca niebędąca jednocześnie organem współdziałającym w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g. w związku z art. 106 § 1 k.p.a.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że to gmina jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g., co doprowadziło w konsekwencji do przyjęcia przez WSA w Warszawie, że charakter prawny statusu skarżącej w postępowaniu o udzielenie koncesji sprowadza się wyłącznie do możliwości działania jako organ współdziałający, nie zaś strona albowiem tego rodzaju sprawa nie dotyczy jej praw i obowiązków, podczas gdy organem współdziałającym w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g. i z jego mocy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie gmina, reprezentowana na mocy przepisów ustrojowych wyłącznie na zewnątrz przez jej organ wykonawczy, której to zatem gminie (jednostce samorządu terytorialnego) przymiot strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może przysługiwać. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z 21 kwietnia 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 4108/24 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a., ewentualnie jednocześnie, na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie decyzji Ministra Klimatu i Środowiska zaskarżonej z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem decyzji. Ponadto skarżąca na podstawie art. 176 § 2 wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania, wnosząc o jej oddalenie oraz oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego. W niniejszej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który odrzucając skargę stwierdził, że skarżąca, występując w charakterze organu współdziałającego nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia koncesji oraz nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie o udzielenie ww. koncesji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny pogląd skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 50 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 28 k.p.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 403 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a, ani też art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. Komplementarny charakter tych zarzutów uzasadniał ich łączne rozpoznanie. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Art. 50 § 1 p.p.s.a. odnosi się do interesu prawnego, który znajduje oparcie w przepisach prawa. Interes prawny zachodzi więc tam, gdzie przepis prawa kształtuje sytuację skarżącego, w szczególności stanowi źródło jego roszczenia o przyznanie określonego uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W konsekwencji uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto obiektywnie może wywodzić swój interes w zaskarżeniu aktu (czynności) ze względu na związek między kwestionowanym aktem (kwestionowaną czynnością) organu administracji publicznej, a określonym przepisem prawa. Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych i procesowych. Z tego powodu uprawnionym do wniesienia skargi jest także ten, do kogo zaskarżony akt (zaskarżona czynność) została skierowana, choć nie powinno to mieć miejsca (por. m.in. A. Kabat, [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 50, teza 3; por. również np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2339/22, z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1543/20 oraz I OSK 1553/20, z 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1137/15 z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 430/15). W sprawach koncesyjnych prowadzonych na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze ustawodawca w sposób jednoznaczny określił pozycję prawną gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 p.g.g. koncesji na: 1) poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, z wyłączeniem złóż węglowodorów, 2) wydobywanie kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, ze złóż, 3) wydobywanie kopalin ze złóż znajdujących się w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, 4) podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, 5) podziemne składowanie odpadów, 6) podziemne składowanie dwutlenku węgla – udziela minister właściwy do spraw środowiska. Zgodnie z art. 23 ust. 2 p.g.g., udzielenie koncesji na: 1) poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, z wyłączeniem złóż węglowodorów, albo poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, 2) poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż - wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. Art. 23 ust. 2 p.g.g. jest wyrazem współdziałania organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W przedmiotowej sprawie uczestnik postępowania wystąpił z wnioskiem o udzielnie koncesji na rozpoznawanie części złoża węgla kamiennego "[...]", położonej w obrębie miasta na prawach powiatu A. oraz miasta i gminy [...], powiat [...], województwo [...]. Decyzją z 25 stycznia 2024 r. Minister Klimatu i Środowiska odmówił udzielenia koncesji uczestnikowi postępowania. Na skutek wniosku uczestnika postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 28 października 2025 r. uchylił decyzję z 25 stycznia 2024 r. i udzielił koncesji na rozpoznawanie części złoża węgla kamiennego "[...]", położonej w obrębie miasta na prawach powiatu A. oraz miasta i gminy [...], powiat [...], województwo [...]. W ramach rozpoznawania wniosku uczestnika postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 25 stycznia 2024 r., Minister Klimatu i Środowiska pismem z 1 października 2024 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w A. o zaopiniowanie wniosku uczestnika postępowania o udzielenie koncesji na rozpoznawanie części złoża węgla kamiennego "[...]", położonej w obrębie miasta na prawach powiatu A. oraz miasta i gminy [...], powiat [...], województwo [...]. Postanowieniem z 8 października 2024 r. Prezydent Miasta A. zaopiniował negatywnie przedłożony przez uczestnika postępowania wniosek o udzielenie koncesji. Następnie na skutek uchylenia postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 29 listopada 2024 r. i przekazania do ponownego rozpatrzenia, postanowieniem z 17 grudnia 2024 r. Prezydent Miasta A. podtrzymał swoje stanowisko w tym zakresie. W postępowaniu koncesyjnym rola gminy ogranicza się do udziału w procedurze współdziałania z organem koncesyjnym. Współdziałanie to ma charakter opiniodawczy i służy umożliwieniu organowi koncesyjnemu wszechstronnego rozważenia skutków planowanej działalności. Nie prowadzi ono jednak do powstania po stronie gminy statusu strony postępowania administracyjnego. Sprawa udzielenia koncesji na rozpoznanie złoża kopaliny nie dotyczy praw ani obowiązków gminy w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Gmina nie jest adresatem decyzji koncesyjnej, decyzja ta nie nakłada na nią żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej żadnych uprawnień. Tym samym gmina nie posiada interesu prawnego, który mógłby uzasadniać wniesienie skargi do sądu administracyjnego, ponieważ organ administracji publicznej nie może jednocześnie występować w tym samym postępowaniu jako organ współdziałający i jako strona. Role te są wzajemnie sprzeczne i wykluczają się. Skoro ustawodawca zdecydował o przyznaniu gminie w postępowaniu koncesyjnym statusu organu współdziałającego, to z tego faktu, nie przysługuje gminie uprawnienie do zaskarżenia decyzji koncesyjnej do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA z 21 lipca 2026 r., sygn. akt VI SA/Wa 1706/26). Opinia, o której mowa w art. 23 ust. 2 p.g.g., jest opinią organu współdziałającego. Nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję, ale niewątpliwie stanowi obligatoryjny element postępowania i podlega ocenie organu. W niniejszej sprawie organ koncesyjny, zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g., w toku postępowania zasięgnął takiej opinii Prezydenta Miasta A. odnośnie do udzielania koncesji. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że organ współdziałający z organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie główne (art. 106 § 1 k.p.a.) pozbawiony jest legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną przez organ załatwiający sprawę. Organem załatwiającym sprawę w przedmiocie koncesji dla uczestnika postępowania jest Minister Klimatu i Środowiska, który na podstawie powołanych wyżej przepisów zwrócił się do skarżącej o uzgodnienie udzielenia koncesji. Skarżąca jako organ współdziałający nie stała się stroną postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, bowiem tego rodzaju sprawa administracyjna nie dotyczyła jej praw i obowiązków. Skoro gmina jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują jej w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają (por. wyrok NSA z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 246/08, wyroki z: 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1467/21, 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1222/22, 19 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1489/22). Brak możliwości łączenia w danej sprawie funkcji organu administracji publicznej z przymiotem strony postępowania przesądza o braku legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną przez organ załatwiający sprawę. Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniesiona skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W związku z oddaleniem skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, które stało się bezprzedmiotowe.