II GSK 234/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 591/25 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 20 czerwca 2025 r. nr 1001-IUOD-3.4812.266.2025.2 M500-2025-0118766 w przedmiocie sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 591/25, po rozpoznaniu skargi M.T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 20 czerwca 2025 r. w przedmiocie sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 9 maja 2025 r., w punkcie 2/ umorzył postępowanie administracyjne, a w punkcie 3/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 37gf ust. 5 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2483 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o autostradach) w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 37a ust. 12 pkt 1 ustawy o autostradach w zw. z art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie przez Sąd I instancji, że wydanie przez Organ decyzji, nastąpiło z naruszeniem zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz stanowiło wyraz nadmiernego formalizmu, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania, na skutek błędnej wykładni art. 37a ust. 12 pkt 1 ustawy o autostradach w zw. z art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w granicach zasady działania organów władzy publicznej w sposób budzący zaufanie jest niezastosowanie jednoznacznych, niebudzących wątpliwości interpretacyjnych, powołanych powyżej przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji uznanie, że bilet autostradowy M.T. w zestawieniu z wydrukami z aplikacji e-TOLL oraz zdjęciem będącym w zasobach Organu, świadczy o wniesieniu opłaty za przejazd autostradą, a co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z biletem autostradowym, podczas gdy dokonanie prawidłowych ustaleń przy dokonaniu prawidłowej wykładni powołanych powyżej przepisów prawa materialnego, winno doprowadzić Sąd I instancji do uznania, że przejazd autostradą w oparciu o tryb przedpłaty, ale bez dokonania poprawnej rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną, w którym nie wskazano pełnego numeru rejestracyjnego pojazdu (brak wyróżnika powiatu) w powiązaniu z jednoznacznym brzmieniem powołanych powyżej przepisów prawa materialnego, uznać należy, za przejazd autostradą w oparciu o tryb przedpłaty, ale bez dokonania poprawnej rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną wskazując inny numer rejestracyjny pojazdu, a w konsekwencji potraktować jako przejazd autostradą bez wniesienia opłaty za przejazd, co winno doprowadzić do uznania, że argumentacja Organu przedstawiona w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i nie stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. Uchybienie to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzeniem postępowania podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd I instancji błędnie uznał, że Organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnie go ocenił, na skutek braku konfrontacji przedstawionego przez Skarżącą biletu autostradowego z dowodami braku wniesienia opłaty za przejazd autostradą, w tym zdjęciem pojazdu, którego właścicielem jest Skarżąca z dnia i godziny zakończenia przejazdu, co w ocenie Sądu powinno doprowadzić Organ do identyfikacji numeru rejestracyjnego pojazdu i stwierdzenia wniesienia przez Skarżącą opłaty, a co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z biletem autostradowym, podczas gdy dokonanie przez Sąd I instancji prawidłowych ustaleń winno doprowadzić do stwierdzenia, że skoro Skarżąca dokonała nieprawidłowej rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną (brak prefiksu [...] w numerze rejestracyjnym pojazdu), którego przejazd ma poświadczać - na gruncie jednoznacznie brzmiącego art. 37a ust. 12 pkt 1 ustawy o autostradach - nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty za przedmiotowy przejazd, a w konsekwencji, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z biletem autostradowym, co w rezultacie winno doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia, że DIAS w Łodzi nie naruszył zasady prawdy obiektywnej, zasady zupełności materiału dowodowego oraz zasady swobodnej oceny dowodów. Uchybienie to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzeniem postępowania podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i poczynienie w sprawie ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, polegającego na błędnym odczytaniu treści dokumentów stanowiących dowody braku wniesienia opłaty za przejazd autostradą pojazdem o numerze rejestracyjnym [...], w tym wydruków z aplikacji e-TOLL oraz zdjęciem pojazdu, którego właścicielem jest Skarżąca z dnia i godziny zakończenia przejazdu, co skutkowało błędnym odkodowaniem stanu faktycznego w sprawie, gdyż w ocenie Sądu ich analiza w zestawieniu z przedstawionym przez Skarżącą biletem autostradowym, powinna doprowadzić Organ do identyfikacji numeru rejestracyjnego pojazdu i stwierdzenia wniesienia przez Skarżącą opłaty, podczas gdy dokonanie przez Sąd prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – na gruncie jednoznacznie brzmiącego, niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych art. 37a ust. 12 pkt 1 ustawy o autostradach - winno doprowadzić do ustalenia, że skoro Skarżąca dokonała nieprawidłowej rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną (brak prefiksu [...] w numerze rejestracyjnym pojazdu), którego przejazd ma poświadczać, to nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty za przedmiotowy przejazd, a w konsekwencji, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z biletem autostradowym. Błędnie dokonana przez Sąd ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w konsekwencji doprowadziła do błędnego odczytania stanu faktycznego sprawy, a w rezultacie także do naruszenia art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach. Uchybienie to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzeniem postępowania podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Organ wykorzystał dowód sprzeczny z prawem, tj. dane pochodzące z Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, które – zdaniem Sądu I instancji - zgodnie z art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach po upływie terminu w nim wskazanego powinny zostać z tego systemu usunięte, podczas gdy dokonanie przez WSA w Łodzi prawidłowej wykładni art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach, powinno doprowadzić do wniosku, że wskazany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach związanych z wystawieniem biletu autostradowego, co ma miejsce jedynie w przypadku gdy podmiot wnoszący opłatę za przejazd autostradą, uiści tę opłatę oraz poda dane, o których mowa w art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach, a który to obowiązek wynika wprost z ust. 10 art. 37a ustawy o autostradach, a więc nie w niniejszej sprawie. W przypadku braku wystawienia takiego biletu nie można mówić o przechowywaniu danych, o których mowa w art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach, ponieważ danych takich nigdy nie było. W konsekwencji nie istniały przesłanki do uznania pozyskanych informacji za dowód sprzeczny z prawem. W tej sprawie należało natomiast zastosować pięcioletni termin przewidziany w art. 37ge ust. 13 ustawy o autostradach. Uchybienie to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzeniem postępowania podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi; 5. art.145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37gf ust. 1, ust. 3, ust. 4 ustawy o autostradach przez umorzenie postępowania w wyniku błędnego przyjęcia, że skoro Organ niezasadnie nałożył na Skarżącą opłatę dodatkową, w sytuacji gdy: po pierwsze ta uiściła opłatę za przejazd, a po drugie Organ naruszył art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach, to czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, co zdaniem Sądu nie stoi w kontrze do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 1 lipca 2021 r. w sprawie dokonywania zwrotu opłaty dodatkowej oraz rozpatrywania sprzeciwu (Dz. U. z 2021 r., poz. 1205), podczas gdy w ocenie Organu, Skarżąca była zobowiązana do wniesienia opłaty dodatkowej, a ponadto nawet w przypadku twierdzenia przeciwnego, zwrot opłaty dodatkowej może nastąpić wyłącznie w drodze rozpatrzenia i uznania sprzeciwu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sprawie niniejszej nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. II. prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37a ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przez WSA w Łodzi, przy odtwarzaniu procesu subsumpcji stanu faktycznego jednoznacznej i niepodlegającej wykładni normy prawa materialnego – art. 37a ust. 12 pkt 1 powyższej ustawy – co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzeniem postępowania, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 37a ust. 12 pkt 1 ustawy o autostradach, wobec niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych brzmienia powołanej normy prawnej winno doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia, że DIAS w Łodzi prawidłowo uznał, że błędnie dokonana rejestracja pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną z uwagi na nieprawidłowy numer rejestracyjny, nie stanowi dowodu poniesienia opłaty za przejazd, którego przedmiotowa sprawa dotyczy, a w konsekwencji prawidłowym było uznanie, że Skarżąca winna uiścić opłatę dodatkową, gdyż przejazd autostradą w oparciu o tryb przedpłaty, ale bez dokonania poprawnej rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną wskazujący inny numer rejestracyjny pojazdu należało potraktować jako przejazd autostradą bez wniesienia opłaty za przejazd, a w konsekwencji uznaniem, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z biletem autostradowym, tym samym WSA w Łodzi powinien skargę oddalić; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37a ust. 30 w zw. z art. 37a ust. 7, ust. 9, ust. 10, ust. 12 ustawy o autostradach, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Organ nie mógł oprzeć ustaleń faktycznych na danych gromadzonych w Systemie Poboru Opłat Elektronicznych KAS, gdyż w dacie wystawienia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej nie miał już podstaw do ich przechowywania wobec upływu terminu wskazanego w art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach, co doprowadziło Sąd I instancji do nieprawidłowego stwierdzenia, że opłaty tej dochodzono nienależnie, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni powołanej normy prawnej winno doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia, że przepis ten reguluje wyłącznie przechowywanie danych dotyczących prawidłowo wykupionych biletów które, zawierają m.in. pełny numer rejestracyjny pojazdu, gdyż powołana powyżej norma prawna poprzez odesłanie do danych, o których mowa w art. 30 ust. 12 ustawy o autostradach odsyła do danych z biletu tj. konkretnego biletu, a nie do danych, które na tym bilecie winny zostać zawarte, zaś w sytuacji gdy przejazd autostradą następuje w oparciu o tryb przedpłaty, ale bez dokonania poprawnej rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną, w którym nie wskazano pełnego numeru rejestracyjnego pojazdu, tak jak w sprawie niniejszej, w powiązaniu z jednoznacznym brzmieniem powołanych powyżej przepisów prawa materialnego, uznać należy, za przejazd autostradą w oparciu o tryb przedpłaty, ale bez dokonania poprawnej rejestracji pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną wskazujący inny numer rejestracyjny pojazdu, a w konsekwencji potraktować jako przejazd autostradą bez wykupienia ważnego biletu, a w konsekwencji art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach nie ma w niniejszej sprawie zastosowania; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach w zw. z art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu - i to niezależnie od tego, że w stanie faktycznym sprawy Skarżąca nie dokonała zakupu biletu autostradowego i Organ nie przetwarzał danych, o których mowa w art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach – że wobec upływu terminu wskazanego w powołanej normie prawnej Organ traci możliwość wystawienia wezwania i dochodzenia opłaty dodatkowej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prawa, winna doprowadzić Sąd I instancji do twierdzenia, że wystawienie wezwania nie może być determinowane terminem przechowywania danych, o których mowa w art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach, do których odsyła art. 37a ust. 30 tej ustawy, zaś DIAS w Łodzi przetwarzając dane, w tym w szczególności numer rejestracyjny pojazdu, działa na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz. U. UE L 2016.119.1; dalej jako: RODO), w myśl którego przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem, jeżeli jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze, a tym samym tak długo, jak dane osobowe gromadzone w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS są konieczne do realizacji powierzonych na podstawie przepisów prawa zadań, to przetwarzanie ich przez DIAS w Łodzi jest zgodne z prawem; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach w zw. z art. 37ge ust. 13 ustawy o autostradach przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że to termin wynikający z art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach ogranicza Organ w możliwości wystawienia wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni powołanej normy prawnej i jej właściwe zastosowanie winno doprowadzić Sąd do uznania, że w okolicznościach faktycznych sprawy, wobec stwierdzenia, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z biletem autostradowym, zastosowanie winien znaleźć art. 37ge ust. 13 ustawy o autostradach regulujący problematykę przedawnienia w zakresie dochodzenia przez organ opłaty dodatkowej za przejazd, skoro zaś zgodnie z tym przepisem, obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłata dodatkowa powinna zostać wniesiona, to za zgodne z prawem uznać należy wystawienie i doręczenie przez Organ we wskazanym terminie wezwania do jej uiszczenia; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37ge ust. 13 ustawy o autostradach poprzez jego niezastosowanie będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach, w sytuacji gdy to właśnie przepis art. 37ge ust. 13 tej ustawy reguluje problematykę przedawnienia w zakresie dochodzenia przez organ opłaty dodatkowej za przejazd autostradą bez wniesienia opłaty, skoro zaś zgodnie z tym przepisem, obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłata dodatkowa powinna zostać wniesiona, to za zgodne z prawem uznać należy wystawienie i doręczenie przez Organ we wskazanym terminie wezwania do jej uiszczenia. Sąd I instancji całkowicie pominął ten przepis, przyjmując, że art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach jako przepis regulujący wyłącznie termin przechowywania danych, a więc mający techniczny charakter, niweczy materialnoprawne uprawnienie Organu do dochodzenia należności przez okres wskazany w art. 37ge ust. 13 tej ustawy, co uznać należy za niedopuszczalne ograniczenie norm materialnoprawnych regulujących problematykę przedawnienia roszczeń. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie, powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W pierwszej kolejności należy podnieść, że wyrokiem z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1839/25, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Ponieważ rozstrzygnięcie to zapadło w analogicznym stanie faktycznym, a skarga kasacyjna w obu sprawach oparta była w istocie na identycznych zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanego rozstrzygnięcia. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się bowiem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy e-bilet autostradowy, zawierający niepełny numer rejestracyjny pojazdu, tj. bez literowego wyróżnika powiatu, stanowi dowód uiszczenia opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 1 i do której wniesienia w myśl art. 37a ust. 7 pkt 1 ustawy o autostradach zobowiązany jest właściciel pojazdu. Punkt wyjścia dla rozważań stanowi fakt, że za przejazd autostradą korzystający z tejże autostrady (właściciel pojazdu jak w niniejszej sprawie) zobowiązany jest do wniesienia opłaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla uznania, że właściciel pojazdu opłatę uiścił, istotne jest zatem zestawienie okoliczności w postaci dokonania przejazdu z dowodem wniesienia opłaty. Ustawodawca wskazał w ust. 12 art. 37a ustawy o autostradach elementy, jakie musi zawierać bilet autostradowy (e-bilet), wśród których wymieniono numer rejestracyjny pojazdu. Numer rejestracyjny składa się z liczb i cyfr, z których pierwsza litera oznacza województwo, w którym pojazd jest zarejestrowany, kolejna litera lub dwie – oznacza powiat, zaś pozostałe znaki to zestaw cyfr i liter. Oczywistym jest, że chociaż numer każdego pojazdu jest numerem unikalnym, to część numeru jako ciąg następujących po sobie liter lub cyfr może powtarzać się. Dlatego ważne jest, aby dokonując uiszczenia opłaty numer rejestracyjny został podany w całości i bez błędów. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że opłata dodatkowa jest nakładana w związku z niewniesieniem opłaty za przejazd autostradą, a nie z posługiwaniem się wadliwym e-biletem autostradowym. Jak wynika z wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej, organ zarejestrował przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] na płatnym odcinku autostrady – 17 grudnia 2021 r. o godz. 11:12. Skarżąca twierdząc, że opłatę uiściła, przedstawiła wyciąg z aplikacji e-TOLL dla pojazdu o numerze [...], a więc bez wyróżnika miejsca rejestracji, który został zakwestionowany przez organ jako dowód. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli skarżący jest w stanie wykazać, że faktycznie uiścił opłatę za przejazd autostradą, albo możliwy jest inny dowód, którym dysponuje lub może zgromadzić organ, to utożsamianie przejazdu bez wniesienia opłaty z przejazdem opłaconym, ale udokumentowanym e-biletem autostradowym zawierającym błąd w numerze rejestracyjnym, nie znajduje usprawiedliwienia w treści art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach. Pobór opłat za przejazd autostradą oparty jest na automatyzmie. Dlatego też wyjaśnianiu powstałych na tym tle wątpliwości czy mogących się zdarzyć pomyłek, służy prawo wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 39gf ust. 1 ustawy o autostradach. Podkreślenia natomiast wymaga, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o autostradach, do postępowania w sprawie sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 5). Oznacza to, że zastosowanie znajdzie również art. 77 § 1 czy art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Celem wyjaśnienia przez organ winna być zatem okoliczność, czy skarżąca uiściła wymaganą kwotę za przejazd autostradą pojazdem o nr rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że w CEPiK figuruje kilka pojazdów różnych marek, których numer rejestracyjny zawiera cząstkę "[...]". Jednocześnie organ nie wskazał, iż odnotowano poruszanie się któregoś z tych samochodów bez wniesienia opłaty za przejazd w dniu 17 grudnia 2021 r. na wskazywanym odcinku autostrady. Tym samym organ wykazał, że jest możliwa weryfikacja twierdzenia skarżącej, iż wniesioną opłatę za pojazd o podanym fragmentarycznie nr rejestracyjnym [...] można przypisać skarżącej, będącej właścicielką pojazdu o nr rejestracyjnym [...]. Dodatkowo należy podkreślić, iż podczas rejestracji pojazdu w systemie e-TOLL wymagany był skan dowodu rejestracyjnego (dokumentu potwierdzającego klasę emisji spalin pojazdu, który dołączany był w Internetowym Koncie Klienta (IKK) na etapie dodawania pojazdu, a zatem w istocie nie powinno być problemu z identyfikacją samochodu strony. W konsekwencji trafnie Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ formułował swoje oceny wyłącznie w oparciu o art. 37a ust. 12 pkt 1 ustawy o autostradach, negując jakąkolwiek wartość dowodową przedstawionego przez skarżącą dowodu uiszczenia opłaty (e-biletu) i nie podejmując próby wyjaśnienia sprawy. Należy zauważyć, iż organ podkreślił, że od 1 grudnia 2021 r. do 30 czerwca 2023 r. za przejazd na państwowych autostradach płatnych A2 (Konin-Stryków) i A4 (Wrocław-Sośnica), zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), obsługiwanych w systemie e-TOLL, można było płacić za pomocą: - e-biletu autostradowego - wydawanego elektronicznie na stronie bądź w aplikacji eTOLL PL BILET lub w aplikacji partnerów systemu e-TOLL (lista partnerów dostępna na stronie w zakładce Partnerzy - Sieć dystrybucji e-biletu autostradowego) albo wydawanego w punktach stacjonarnych (bilet papierowy) u partnerów systemu e-TOLL (na niektórych stacjach paliw); a także przez aplikację e-TOLL oraz urządzenia pokładowe ZSL lub OBU - opłata naliczana była na podstawie danych geolokalizacyjnych pojazdu, które transmitowane były do systemu e-TOLL. W związku z tym wskazać należy, że okoliczność trudności w zakresie działania i rejestracji w omawianej aplikacji jest faktem powszechnie znanym, co potwierdzają artykuły i treści znajdujące się na stronach internetowych, np.: M. Łobodziński, Aplikacja e-TOLL PL jedną z najgorszych w sieci. Kierowcy nie zostawiają suchej nitki (3 grudnia 2021), https://autokult.pl/aplikacja-e-toll-pl-jedna-z-najgorszych-w-sieci-kierowcy-nie-zostawiaja-suchej-nitki,6809493011261057a (stan na 19.06.2026 r.); M. Madejski, Przejechaliśmy autostradą A2 po zmianach. Wpadliśmy w aplikacyjną pułapkę (22 grudnia 2021 r.), https://businessinsider.com.pl/gospodarka/autostrada-a2-testujemy-wszystkie-opcje-zaplacenia-za-przejazd/sy5c0ng, (stan na 19.06.2026 r.); B. Kijeski, Aplikacja e-TOLL w pełni działa już od 3 tygodni. Jak aplikację oceniają kierowcy? Sporo negatywnych opinii, (22 grudnia 2021 r.), https://gloswielkopolski.pl/aplikacja-etoll-w-pelni-dziala-juz-od-3-tygodni-jak-aplikacje-oceniaja-kierowcy-sporo-negatywnych-opinii/ar/c4-15964829 (stan na 19.06.2026 r.). W ocenie NSA, wiedza ta powinna być znana organom z urzędu, a orzeczenia wydawane przez organy powinny tę wiedzę uwzględniać. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy m.in. podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1094/11; LEX nr 1418157). Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej – zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym – nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej niejednoznaczności przyczyniły się okoliczności, za których pojawienie się istnieje odpowiedzialność po stronie państwa (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2026 r., sygn. akt I GSK 1237/23, niepublikowany oraz wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1645/13, LEX nr 1592054). Biorąc powyższe pod uwagę nie ulega przy tym wątpliwości, że art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach wymienia elementy, jakie zawierać powinien bilet (e-bilet) autostradowy. Jednak, wobec odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego sprzeciwem, brak jest przeszkód do stwierdzenia, że udowodnienie wniesienia opłaty za przejazd pojazdem samochodowym możliwe jest również przy uzupełniającym wykorzystaniu innych środków dowodowych. Wywodząc jak powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej, sformułowane w oparciu o obie podstawy kasacyjne, jako niezasadne nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.