II GSK 2185/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 384/23 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr BP.501.960.2023.1834.DL1.450192 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1 800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 maja 2024r., sygn. akt III SA/Wr 384/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. S. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD") z 25 sierpnia 2023r., nr BP.501.960.2023.1834.DL1. 450192 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tzn.: 1) art 153 p.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania obydwóch zarzutów zawartych w skardze A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 25 sierpnia 2023r., datowanej na 29 września 2023r., wyrażające się w błędnym uznaniu, że Główny Inspektor Transportu Drogowego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, są związane uzasadnieniem wyroku WSA we Wrocławiu z 24 stycznia 2023r. w zakresie, w jakim Sąd zaakceptował wówczas bez zastrzeżeń ustalenia organów co do faktu zaistnienia naruszenia określonego w Ip. 6.1.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego z przerobionym tachografem, w sytuacji gdy powyższe fragmenty uzasadnienia nie stanowiły ani oceny prawnej, ani wskazań co do dalszego postępowania i tym samym nie mogły wiązać organu i Sądu, a nadto zgodnie z utrwaloną wykładnią przepisu art. 153 p.p.s.a., wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego WSA w skarżonym orzeczeniu miał obowiązek w pełnym zakresie rozpatrzyć zarzuty skargi A. S. na decyzję GITD z 25 sierpnia 2023r.; 2) art 141 § 4 p.p.s.a., art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji organu administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi sądowoadministracyjnej, wyrażającą się w bezrefleksyjnym zaaprobowaniu przez Sąd I instancji dowolnych, niewszechstronnych ustaleń faktycznych poczynionych przez GITD, a w konsekwencji do nieuzasadnionego uznania legalności decyzji przypisującej stronie naruszenie opisanego pod l.p. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d., w sytuacji, gdy: - kontrolujący podczas kontroli nie znaleźli jakichkolwiek urządzeń niedozwolonych ani nie zidentyfikowali jakiegokolwiek zmanipulowanego oprogramowania mogących wpływać na działanie urządzenia rejestrującego (tachografu cyfrowego), - w toku postępowania przed organami I i II instancji oraz ponownie przed organem drugiej instancji, nie ustalono, czy w okolicznościach sprawy doszło do jakiejkolwiek manipulacji w tachografie bądź impulsatorze zamontowanym w w/w pojeździć, czy możliwy jest montaż i demontaż urządzenia zakłócającego pracę tachografu lub impulsatora w trakcie poruszania się pojazdu, względnie zainstalowanie (zmiana) oprogramowania pozwalającego na zatrzymanie tachografu oraz drogomierza podczas jazdy i w jaki sposób miałoby ono technicznie działać, - nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), na okoliczność, czy tachograf cyfrowy w pojeździć marki Scania, nr rejestracyjny [...] w okresie, którego dotyczy zarzut naruszenia przepisów Ip. 6.2.1 oraz 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d. tj. od 21 do 29 października 2019r., a także 17 listopada 2019r. działał prawidłowo, - a jeżeli nie - to z jakich przyczyn, w szczególności, czy mogło dojść do awarii tachografu lub impulsatora na skrzyni biegów w w/w pojeździe, - bezpodstawnie oparto ustalenia faktyczne na danych z systemu Viatoll (nieprzeznaczonego do kontroli czasu pracy kierowców) z dni niebędących przedmiotem kontroli (21, 23, 25, 27, 29 października 2019r.), nie ustalając, kto w tych dniach kierował pojazdem i w jakich okolicznościach się on poruszał (czy wykonywał przewóz drogowy), jak również na wybiorczych fragmentach opinii biegłego powołanego w innej sprawie, bez możliwości odniesienia się do osoby biegłego i treści opinii przez stronę nin. postępowania, gdzie dokument nazwany przez organ w uzasadnieniu decyzji "opinią biegłego", jest jedynie dokumentem prywatnym, świadczącym o złożeniu oświadczenia przez P. C., nie ma zaś charakteru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., - co oznacza, że Sąd I instancji bezzasadnie zaaprobował fakt zaniechania zweryfikowania przez organy administracji I i II instancji, czy do nierejestrowania na urządzeniu rejestrującym wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi na karcie kierowcy doszło wskutek awarii tachografu, co aktualizowałoby przesłankę zwalniającą stronę z odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d.; 3) art 141 § 4 p.p.s.a., art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 75 § 1 k.p.a., art 78 § 1 i 2 k.p.a., a także 84 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wyrażające się w bezzasadnym zaaprobowaniu faktu nie uwzględnieniu przez organy administracji publicznej I i II instancji żądania dowodowego strony zawartego w zawartego w piśmie strony z 10 stycznia 2020r., a następnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji nietrafnego przyjęcia, iż w sprawie strona ponosi odpowiedzialność administracyjną z tytułu naruszenia przepisu l.p. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d. tzn.: zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu tachografów na okoliczność: - czy tachograf cyfrowy w pojeździe marki Scania, nr rejestracyjny [...] w okresie, którego dotyczy zarzut naruszenia przepisu Ip. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d. tj. w dniu 7 listopada 2019r. działał prawidłowo, - a jeżeli nie - to z jakich przyczyn, w szczególności, czy mogło dojść do awarii tachografu lub impulsatora na skrzyni biegów w w/w pojeździe, - czy w okolicznościach sprawy doszło do jakiejkolwiek manipulacji w tachografie bądź impulsatorze zamontowanym w w/w pojeździć, czy możliwy jest montaż i demontaż urządzenia zakłócającego pracę tachografu lub impulsatora w trakcie poruszania się pojazdu, względnie zainstalowanie (zmiana) oprogramowania pozwalającego na zatrzymanie tachografu oraz drogomierza podczas jazdy, a w konsekwencji, ustalenie w sposób dowolny, że w tachografie zostało zmienione oprogramowanie pozwalające na zatrzymywanie tachografu oraz drogomierza podczas jazdy, przy jednoczesnym zaniechaniu identyfikacji, o jakie oprogramowanie miało by chodzić i na czym miałoby polegać jego działanie, pomimo że ustalenie powyższego bezwzględnie wymagało posiadania wiadomości specjalnych i dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd I instancji, w warunkach przewidzianego w art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 stycznia 2023r., sygn. akt III SA/Wr 360/21. W wyroku tym WSA uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 1 kwietnia 2021r., która utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji z 13 listopada 2020r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. Powodem uchylenia zaskarżonej do WSA decyzji było naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. w zw. z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na zastosowaniu w sprawie lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. w sytuacji ukarania jednocześnie (w wyniku tej samej kontroli) za naruszenie określone w lp. 6.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d. W uzasadnieniu WSA jednoznacznie przesądził, że organy ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, że pojazd, który podlegał kontroli drogowej był wyposażony w tachograf, który został przerobiony. Przeprowadzona kontrola ujawniła nieprawidłowości polegające na naruszeniu zasad używania urządzenia rejestrującego. Ponadto opinia biegłego wykazała, że w tachografie w sposób nieautoryzowany wymieniono fabrycznie zainstalowane oprogramowanie na inne zmodyfikowane. Biegły stwierdził również, że zmodyfikowane oprogramowanie w tachografie fałszowało zarówno czas pracy kierowcy jak i stan licznika kilometrów, przy każdym wyłączeniu rejestracji tachografu przebieg pojazdu był zatrzymywany a w konsekwencji tego przebieg był cofany w stosunku do rzeczywistego przebiegu. Kierowca w czasie jazdy wielokrotnie i świadomie naruszał zasady obsługi urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe poprzez takie sterowanie nim aby zafałszować rzeczywisty czas jazdy i pracy. Od powyższego orzeczenia żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i tym samym przedmiotowy wyrok stał się prawomocny. Podkreślić należy, że przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany przez Sąd I instancji, że prawidłowo zaakceptowane zostały ustalenia organów co do faktu zaistnienia naruszenia określonego w lp. 6.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego z przerobionym tachografem. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne Sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 stycznia 2023r., sygn. akt III SA/Wr 360/21 wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej. Uwzględnienie skargi spowodowało bowiem, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Skarga na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może opierać się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuty skargi obarczone taką wadą nie mogą zostać uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolujący, czy organ administracji publicznej prawidłowo je odczytał i uwzględnił. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GITD decyzją z 25 sierpnia 2023r., nr BP.501.960.2023.1834.DL1.450192 uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W motywach uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził m.in. że - mając na uwadze treść wyroku WSA we Wrocławiu z 24 stycznia 2023r. uchylił decyzje organu i instancji i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu naruszenia) sankcjonowanego przez lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w aktualnie zaskarżonym wyroku z 9 maja 2024r., sygn. akt III SA/Wr 384/23 prawidłowo odczytał ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 stycznia 2023r., sygn. akt III SA/Wr 360/21. Należy przypomnieć, że skarżąca istocie nie kwestionowała i nie kwestionuje faktu, że tachograf nie rejestrował danych, a jedynie wskazuje na naruszenie prawa przez organ polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego czy przyczyną nierejestrowania wskazań mogła być awaria. W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z bezspornymi elementami stanu faktycznego w dniu 7 listopada 2019r. na parkingu stacji Orlen na drodze wojewódzkiej nr [...], [...] została przeprowadzona kontrola drogowa zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki Scania o nr rej. [...] oraz naczepy marki Schmitz o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Kontrolowanym zespołem kierował J. A. Kierowca wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy. Przewóz realizowany był w imieniu i na rzecz skarżącej. Przebieg kontroli udokumentowano protokołem kontroli nr WITD.DI.P.I0044/117/19 z dnia 17 listopada 2019r. Kierowca nie wniósł zastrzeżeń do protokołu, lecz odmówił jego podpisania. Z protokołu kontroli wynika, że w czasie kontroli pobrano dane cyfrowe z okazanej do kontroli karty kierowcy oraz tachografu cyfrowego. Pobrane dane cyfrowe poddano analizie i skonfrontowano je z danymi pozyskanymi z bazy systemu viaTOLL i stwierdzono, że kierowca niewłaściwie obsługiwał tachograf co skutkowało niezarejestrowaniem rzeczywistych danych w zakresie prędkości pojazdu aktywności kierowcy i przebytej drogi na karcie kierowcy i w pamięci tachografu. W dniu 18 maja 2020r. działając na wniosek Komendy Miejskiej Policji w Legnicy biegły sądowy z zakresu tachografów samochodowych sporządził opinię dotyczącą przerobienia tachografu zamontowanego z kontrolowanym pojeździe. Bezspornie zatem pojazd, który podlegał kontroli drogowej był wyposażony w tachograf, który został przerobiony. Przeprowadzona kontrola ujawniła nieprawidłowości polegające na naruszeniu zasad używania urządzenia rejestrującego. Ponadto opinia biegłego wykazała, że w tachografie w sposób nieautoryzowany wymieniono fabrycznie zainstalowane oprogramowanie na inne zmodyfikowane. Biegły stwierdził również, że zmodyfikowane oprogramowanie w tachografie fałszowało zarówno czas pracy kierowcy jak i stan licznika kilometrów, przy każdym wyłączeniu rejestracji tachografu przebieg pojazdu był zatrzymywany a w konsekwencji tego przebieg był cofany w stosunku do rzeczywistego przebiegu. Kierowca w czasie jazdy wielokrotnie i świadomie naruszał zasady obsługi urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe poprzez takie sterowanie nim aby zafałszować rzeczywisty czas jazdy i pracy. Ustalenia organów opierały się nie tylko na doświadczeniu zawodowym inspektorów, ale też opinii biegłego. Ponadto przeprowadzona przez organ I instancji kontrola w przedsiębiorstwie strony ujawniła wielokrotne, identyczne jak w niniejszym przypadku manipulowanie tachografem w 32 pojazdach. Mając zatem na uwadze wielokrotność stwierdzonych naruszeń w przedsiębiorstwie strony skarżącej i brak jej reakcji, ewentualne zeznania kierowcy pozostawały bez wpływu na zakres odpowiedzialności. Trafne jest stanowisko WSA, że strona nie wykazała okoliczności uwalniających ją od odpowiedzialności opisanych w art. 92c u.t.d. Tym samy za niezasadne należy uznać zarzuty wskazane w pkt I. ppkt 1) - 3) petitum skargi kasacyjnej, bowiem zmierzają one i istocie do podważenia oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji w prawomocnym wyroku z 24 stycznia 2023r., sygn. akt III SA/Wr 360/21. Wobec powyższego, skoro żaden z zarzutów kasacyjnych nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.).