II GSK 2185/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt VI SAB/Wa 31/23 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi C. Z. na bezczynność Polskiej Agencji Nadzoru Audytowego w przedmiocie wydania dokumentu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

I. C. Z. (dalej: skarżącą) pismem z 24 maja 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Agencji Nadzoru Audytowego w przedmiocie wydania dokumentu, na podstawie którego prowadzone jest wobec niej postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia wysokości opłaty za nadzór oraz wymierzenia kary pieniężnej. W skardze skarżąca wskazała, że 25 stycznia 2023 r. - w celu potwierdzenia zasadności czynności podjętych przez organ - wystąpiła z wnioskiem o doręczenie jej wskazanego dokumentu, zaś pismem z 10 marca 2023 r. wystąpiła z ponagleniem w sprawie wniosku z 25 stycznia 2023 r., lecz do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi, ani przedmiotowego dokumentu. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Polska Agencja Nadzoru Audytowego wniosła o odrzucenie tejże skargi, względnie o jej oddalenie w całości. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 lipca 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 31/23 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę skarżącej na bezczynność Polskiej Agencji Nadzoru Audytowego w przedmiocie wydania dokumentu. Sąd uznał, że zaskarżona przez skarżącą bezczynność Polskiej Agencji Nadzoru Audytowego nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego art. 3 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, brak jest bowiem przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu żądanego przez skarżącą dokumentu, który dotyczyłby uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Tym samym, złożona przez skarżącą skarga na bezczynność była niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. III. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną na postanowienie Sądu wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sądowi pierwszej instancji do usunięcia braków ewentualnie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie, oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną w sprawie, w której wpis na listę firm audytorskich jest czynnością materialno-techniczną, mieszczącą się w katalogu czynności podlegających kontroli przez sądy administracyjne. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym szeregiem rygorów, w tym w zakresie zastępstwa procesowego strony (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych lub też ich uzasadnienia. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe standardy dotyczące skargi kasacyjnej, sposób skonstruowania w rozpoznawanej sprawie tego środka zaskarżenia przez radcę prawnego istotnie wpłynął na znaczące ograniczenie kontroli zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jedynym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną w sprawie, w której wpis na listę firm audytorskich jest czynnością materialno-techniczną, mieszczącą się w katalogu czynności podlegających kontroli przez sądy administracyjne, ale odmowa dokonania zmiany wpisu na liście firm audytorskich wymaga wydania decyzji. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut należy w związku z powyżej wskazanymi wymaganiami określającymi skargę kasacyjną, uznać za nieprawidłowy. Należy bowiem wskazać, że pismo skarżącej z dnia 25 stycznia 2023 r., z którego skarżąca wywodzi określone skutki prawne, zostało złożone w toku postępowania dotyczącego określenia wysokości opłaty za nadzór oraz wymierzenia kary pieniężnej. Tymczasem treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w tym również jedynego jej zarzutu, dotyczy zagadnienia związanego z kwestią wpisu na listę biegłych rewidentów oraz odmowy dokonania zmiany na liście firmy audytorskich. Przedstawiona zatem argumentacja skargi kasacyjnej nie koresponduje z treścią złożonej w niniejszym postępowaniu skargi na bezczynność, jak również z treścią uzasadnienia postanowienia sądu pierwszej instancji zaskarżonego skargą kasacyjną. Przedstawiona argumentacja odnosi się, do innego postępowania, niż to, w którym zostało złożone pismo skarżącej z dnia 25 stycznia 2023 r., które zainicjowało niniejszą sprawę o bezczynność. Skarżąca kasacyjnie koncentruje się bowiem wyłącznie na kwestii prawidłowości wpisu na listę firm audytorskich, podczas gdy rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności w załatwieniu jej pisma z 25 stycznia 2023 r. Ponadto treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie, w jaki konkretnie sposób Sąd pierwszej instancji miał się dopuścić naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu ponownie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. nie może samodzielnie poszukiwać przepisów, które naruszył Sąd pierwszej instancji, czy też uzupełniać uzasadnienie tych zarzutów. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jedyny podniesiony zarzut skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienie nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie stanowiska prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja Sądu pierwszej instancji oparta o wykładnię art. 3 § 2 p.p.s.a. uzasadniała przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do tego by uznać, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność była dopuszczalnym środkiem procesowym, który przysługiwał skarżącej. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie uznając, że pismo skarżącej z dnia 24 maja 2023 r. (Skarga na bezczynność organu) nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.