II GSK 215/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2230/22 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 czerwca 2022 r. nr BP.501.1752.2021.0993.KI13.230341 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M.P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 3 września 2021 r. nałożył na [...] (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w wymagany tachograf posiadający świadectwo homologacji typu. Powyższe stwierdzono w dniu 26 kwietnia 2021 r. w trakcie kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował [...] (dalej: kierowca) wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu skarżącego prowadzącego gospodarstwo rolne. W trakcie kontroli ustalono również, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Przebieg kontroli został opisany w protokole kontroli nr WITD.DI.P.XIII1199/144/21 z dnia 26 kwietnia 2021 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, Inspektor, GITD) decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. b, h, ust. 4, ust. 8, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 180 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz Ip. 6.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z art. 2 ust. 2 lit. a, art. 3 ust. 1, ust. 2, art. 22 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 165/2014). II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2230/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego i orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że prawidłowo w niniejszej sprawie organ stwierdził naruszenie określone w lp. 6.1.1. załącznika 3 do u.t.d., polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w wymagany tachograf posiadający świadectwo homologacji danego typu. Wskazano, że skarżący w dacie stwierdzonego naruszenia był osobą prowadzącą gospodarstwo rolne, a więc przedsiębiorcą prowadzącym działalność rolniczą, co wynika z akt sprawy i nie było przez skarżącego kwestionowane. Ponadto skarżący oświadczył, że zorganizował kontrolowany przewóz towarów (wózka widłowego) na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności, tj. na potrzeby własne. Tymczasem przewóz na potrzeby własne przedsiębiorcy należy do czynności z zakresu przewozu drogowego, co wiąże się z obowiązkiem posiadania tachografu, o ile dmc pojazdu przekracza 3,5 t, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyjątek od tej reguły stanowi art. 13 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 561/2006 dotyczący m.in. przedsiębiorstw rolniczych, zgodnie z którym tachograf nie jest wymagany, przy spełnieniu określonych warunków i gdy odległość pomiędzy miejscem rozpoczęcia przewozu, a miejscem zakończenia przewozu w linii prostej nie przekracza 100 km. Taka okoliczność nie miała jednak miejsca, gdyż z akt sprawy wynika, że przedmiotowy przewóz był realizowany na znacznie dłuższej trasie, co jest poza sporem w tej sprawie. W ocenie Sądu, prawidłowo również organ odwoławczy wskazał, że realizowany przez skarżącego przewóz nie był przewozem niehandlowym w rozumieniu przepisów art. 4 lit. r) rozporządzenia nr 561/2006, gdyż niehandlowy przewóz oznacza każdy przewóz drogowy inny niż przewóz zarobkowy lub na potrzeby własne, za który nie otrzymuje się bezpośredniego ani pośredniego wynagrodzenia i który nie generuje bezpośrednio ani pośrednio żadnego dochodu dla kierowcy pojazdu, ani nikogo innego oraz który nie ma związku z działalnością zawodową ani zarobkową. Tymczasem przedmiotowy przewóz był wykonywany na potrzeby własne przedsiębiorcy rolnego, gdyż jak wskazał skarżący przewożony wózek widłowy został kupiony przez niego na potrzeby prowadzonej działalności rolniczej. Następnie WSA stwierdził trafność stanowiska organu, że w przypadku niniejszej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy art. 189a, d, e k.p.a., bowiem w tej części kwestie reguluje ustawa o transporcie drogowym, która jest przepisem szczególnym. Dlatego też – zdaniem Sądu I instancji – słuszne pozostają rozważania i rozstrzygniecie organu w zakresie braku przesłanek z art. 92 c u.t.d. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżoną decyzję należało jednak uchylić z uwagi na to, że organ II instancji niezasadnie odstąpił od rozpatrzenia możliwości zastosowania w sprawie przepisów art. 189f k.p.a. Zdaniem WSA do postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w ustawie o transporcie drogowym, stosuje się bowiem przepis art.189f k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że uregulowania z art. 92c u.t.d. nie są zbieżne z art. 189f k.p.a. i tym samym art. 189f k.p.a. stanowić może uzupełnienie regulacji wskazanych w art. 92c u.t.d. Podsumowując w ocenie WSA ze względu na odrębne przesłanki egzoneracyjne ww. przepisów, w przypadku rozpoznawanej należało zatem rozważyć możliwość odstąpienia od nałożenia kary, mając w szczególności na względzie okoliczności sprawy, takie jak: dokonanie jednorazowego przewozu drogowego przez podmiot nieprofesjonalny (rolnika), który to przejazd miał charakter niezarobkowy i wykonywany był w warunkach przewozu na potrzeby własne, z wykorzystaniem przypadkowego zespołu pojazdów oraz kierowcy. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że należy w szczególności rozważyć, czy stwierdzone naruszenie nie jest znikome, zwłaszcza że strona zaprzestała naruszania prawa, oraz czy nie nastąpiło spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. III Inspektor złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 189a § 2 pkt 2, art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2 pkt 1 i 2, § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy powinny w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 k.p.a. rozważyć odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas, gdy przepis art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego działu IVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, a takie przesłanki zostały uregulowane w przepisach u.t.d., tj. w art. 92b ust. 1 pkt 1-2 i art. 92c ust. 1 pkt 1-3, zastosowanie zatem przez organy przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. mogło by je narazić na zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 189a § 2 pkt 2, 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie rozważyły możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas gdy w treści decyzji organu II instancji wskazano dlaczego organ nie może zastosować zapisów art. 189f k.p.a. oraz rozważono przesłanki z art. 92c ust. 1 u.t.d. (str. 3 oraz 9 zaskarżonej decyzji); 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92b ust. 1 pkt 1-2 i art. 92c ust. 1 pkt 1-3 a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), polegającą na uznaniu, iż art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania gdy regulacja zawarta w przepisach odrębnych (w niniejszej sprawie przepisach u.t.d.) nie zawiera idealnego odzwierciedlenia przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia takich jak sformułowane w k.p.a. (nie jest zbieżna) podczas, gdy prawidłowa wykładnia zarówno literalna, systemowa jak i celowościowa przepisu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wskazuje, że w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa k.p.a., to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu), wprost wyłączone jest stosowanie w tym zakresie przepisów działu IVa k.p.a. tym samym w przypadku nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów u.t.d. gdzie przesłanki takie zostały uregulowane w art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 k.p.a. nie stosuje się. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości, obciążenie kosztami postępowania skarżący kasacyjnie organ oraz zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych. V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD z dnia 9 czerwca 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie której nałożono na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w wymagany tachograf posiadający świadectwo homologacji typu (lp. 6.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.), uchylił ją ze względu na brak rozważenia przez organ II instancji możliwości odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Wywiedziona od powyższego wyroku skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przedmiot zarzutów z obu podstaw kasacyjnych, jak i kierunek ich argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół przeprowadzonej przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92b ust. 1 pkt 1-2 i art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. We wszystkich zarzutach kasacyjnych podnoszona jest kwestia błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy powinny w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 189f k.p.a. rozważyć odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Na wstępie należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne zaktualizowanie się przesłanek nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów określone w Ip. 6.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na wykonywaniu przez skarżącego przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w wymagany tachograf posiadający świadectwo homologacji typu. W dniu 26 kwietnia 2021 r. na drodze ekspresowej nr [...] kontrolowanym zespołem pojazdów (pojazd samochodowy oraz przyczepa) wykonywano krajowy niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy tj. przewóz wózka widłowego. Na podstawie analizy dowodów rejestracyjnych pojazdów ustalono, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła 7000 kg. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że kontrolowany przewóz wykonywany był na rzecz skarżącego [...] prowadzącego gospodarstwo rolne i odbywał się z miejscowości [...] do miejscowości [...] (odległość pomiędzy tymi miejscowościami wynosi 386 kilometrów). W świetle ustalonego stanu faktycznego, kontrolowany przewóz nie podlegał zatem wyłączeniu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt b rozporządzenia 561/2006 (dotyczącym przedsiębiorstw rolniczych), ponieważ odległość przekraczała określony w przepisach promień do 100 km od bazy przedsiębiorstwa. Zarzuty skargi kasacyjnej organu zmierzają do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentacji osadzonej na gruncie niewłaściwego zastosowania - jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji - przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji wyraża w tym zakresie stanowisko, że "uregulowania z art. 92c u.t.d. nie są zbieżne z art. 189f k.p.a. i w tym aspekcie art. 189f k.p.a. stanowić może uzupełnienie regulacji wskazanych w art. 92c u.t.d." Zdaniem Sądu I instancji, ze względu na odrębne przesłanki egzoneracyjne ww. przepisów, należało rozważyć "czy stwierdzone naruszenie nie jest znikome, zwłaszcza że strona zaprzestała naruszania prawa, oraz czy nie nastąpiło spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Przechodząc do rozpatrzenia istoty zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów u.t.d., w pierwszej kolejności należy wskazać, że powyższe zagadnienie prawne było już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21; 28 września 2021 r., sygn. II GSK 717/21; 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2316/21; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23; 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21; 6 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2549/24; 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 162/25, 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 880/22, 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1211/25. Wzorcową dla niniejszej sprawy wykładnię przesłanki odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził także w wyrokach z dnia 21 lutego 2024 r., II GSK 1367/23 oraz z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 902/25. NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne zasadniczą argumentację wyrażoną w uzasadnieniach powyższych wyroków, gdyż są one trafne również w okolicznościach tej sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa załącznik nr 3 do u.t.d. (art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d.). Zgodnie z lp. 6.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w wymagany tachograf posiadający świadectwo homologacji typu podlega karze w wysokości 10.000 zł. Wobec przyjętej przez Sąd I instancji prawidłowości stwierdzenia przez organ naruszenia określonego w lp. 6.1.1. załącznika 3 do u.t.d. popełnionego przez skarżącego w okolicznościach bezspornego stanu faktycznego uwzględniającego status skarżącego jako przedsiębiorcy rolniczego, należy uznać za nieuzasadnione zalecenie Sądu I instancji, aby organ odwoławczy rozważył możliwość odstąpienia od nałożenia kary z powodu przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. bezpośrednio wyłącza stosowanie przepisów działu IVa k.p.a., jeżeli w przepisach odrębnych uregulowano zagadnienie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Ponieważ przepisy art. 92b i 92c u.t.d. mają charakter odrębny w zakresie uregulowania powyższego zagadnienia, dlatego należy przyjąć, że możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. była wyłączona w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji w znacznej części przytacza fragmenty uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, stwierdzającej, iż do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach działu 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że ww. uchwała NSA została podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie, w której przepisy u.t.d. zawierają odrębne regulacje wyłączające stosowanie działu IVa k.p.a. w stosownym zakresie. Ponadto w uchwale tej NSA jednoznacznie wskazał, że dla ustalenia czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie dodatkowo wskazuje, że ustalenie powyższej okoliczności nie może przy tym odbywać się w drodze stosowania dyrektyw wykładni, w tym wskazanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku dyrektywy lege non distinguente nec nostrum est distinguere, gdyż wykładnia taka jest niedopuszczalna w odniesieniu do ustalania przesłanek ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego (w tym przypadku norm u.t.d.) mających na celu ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy także zauważyć, iż sam przepis art. 189a § 2 k.p.a. odsyłający do przepisów odrębnych w przypadku, gdy te regulują wymienione w nim zagadnienia związane z nakładaniem administracyjnych kar pieniężnych, jakkolwiek nie jest klasycznym przepisem kodeksowym, to w istocie ma na celu zapewnienie niesprzeczności (koherencji) systemu prawa, którego normy nie wymagają stosowania dyrektyw wykładni i reguł kolizyjnych. Ustalenie okoliczności czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej nie można także oprzeć wyłącznie na prowadzonej w nauce prawa administracyjnego analizie porównawczej instytucji "odstąpienia od ukarania" oraz "umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary" (zob. A. Krawczyk, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f), gdyż całościowe uregulowanie działu IVa k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca pod wymienionym w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. "odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia" rozumiał sytuację szeroką prowadząca do braku nałożenia tej kary, a więc także sytuację nie wszczynania lub umarzania przez organ postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d. Podzielić zatem należy prezentowane stanowisko w przywołanym wyżej orzecznictwie NSA, że stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Jak wcześniej wskazano, dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyroki NSA z: 28 września 2021 r. sygn. II GSK 717/21 i 9 września 2024 r., II GSK 732/23). Należy bowiem zauważyć, iż zarówno przesłanki egzoneracyjne tj. siła wyższa (vis maior), jak też mechanizm odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pełnią podobną funkcję ochronną w konsekwencji prowadzącą do uniknięcia poniesienia kary za popełnione naruszenie przepisów prawa, którymi w tym przypadku są przepisy u.t.d. oraz rozporządzenia 165/2014. Przepisy art. 92b i art. 92c u.t.d. regulujące przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika bezsprzecznie więc są "przepisami odrębnymi" wspomnianymi w art. 189a § 2 k.p.a., do których nie mają zastosowania przepisy działu IVa k.p.a. Przemawia za tym również fakt, iż przesłanka egzoneracyjna w postaci siły wyższej została uwzględniona w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., co oznacza, że do wymierzania kar na podstawie przepisów u.t.d. nie może mieć zastosowania art. 189e k.p.a. (zawarty w dziale IVa k.p.a.) regulujący wyłączenie karania strony w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej. Podobne przesłanki wyłączające karanie zostały uregulowane w art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. (gdy za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ) oraz w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna). Nie ma zatem racji Sąd I instancji, który w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku stwierdza, że uregulowania z art. 92c u.t.d. nie są zbieżne z art. 189f k.p.a. i w tym aspekcie art. 189f k.p.a. stanowić może uzupełnienie regulacji wskazanych w art. 92c u.t.d. Bezpodstawnie, w rozpatrywanej sprawie dotyczącej kar nakładanych na podstawie przepisów u.t.d., Sąd I instancji przywołuje również argument natury systemowej ze wspomnianej uchwały NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, stwierdzający, że przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa i taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a. W tym miejscu należy jednak zauważyć, iż jeśli ustawodawca uznałby, że wprowadzane do k.p.a. w 2017 r. nowe przepisy działu IVa miałyby mieć charakter porządkujący i systemowy, to nie wprowadzałby na początku tego działu przepisu (art. 189a § 2 k.p.a.) jednoznacznie wyłączającego jego stosowanie w przypadku odrębnego uregulowania instytucji (zagadnień) w nim unormowanych. Dział IVa k.p.a. nie ma zatem w istocie charakteru systemowego i porządkującego, gdyż jego przepisy mają zastosowanie wyłącznie wtedy gdy zagadnienia w nim uregulowane (enumeratywnie wymienione w art. 189a § 2 k.p.a.) nie zostały uregulowane w przepisach odrębnych. Za takie przepisy odrębne bezsprzecznie należy uznać przepisy ustawy o transporcie drogowym, która systemowo reguluje zasady wykonywania krajowego i międzynarodowego transportu i przewozu drogowego. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż przepisy art. 92a u.t.d. (stanowiącym podstawę wymierzenia kary w niniejszej sprawie) oraz art. 92c u.t.d. (regulującym przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika) zostały wprowadzone w 2012 r. przez ustawodawcę w celu zapewnienia zgodności polskich regulacji z art. 10 ust. 3 i art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. O wprowadzonych metodach i kryteriach oceny ich proporcjonalności kar ustalonych na szczeblu krajowym, a także dokonanych w nich zmianach, Polska jako państwo członkowskie UE na podstawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 zobowiązana była powiadomić Komisję Europejską, która następnie opublikowała te zmiany we wszystkich językach urzędowych Unii na specjalnej ogólnodostępnej stronie internetowej zawierającej szczegółowe informacje na temat takich kar stosowanych w państwach członkowskich (transport.ec.europa.eu). Wobec powyższego nie jest uzasadniona podniesiona w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku teza, że "art. 189f k.p.a. stanowić może uzupełnienie regulacji wskazanych w art. 92c u.t.d." Krajowe regulacje dotyczące kar za nieprzestrzeganie przepisów transportu drogowego, do których nie należy art. 189f k.p.a., podlegają bowiem unijnej harmonizacji oraz obowiązkowi informacyjnemu ze strony państwa członkowskiego. Organ odwoławczy słusznie zatem stwierdził w kontrolowanej decyzji, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. ustanawia jedynie górny limit kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, który nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowania nie znajduje również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia, gdyż kwestie te zostały uregulowane odrębnie w art. 92c u.t.d. Skoro więc w art. 92c u.t.d. nie przewidziano przesłanki wyłączającej odpowiedzialność przewoźnika w postaci "znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa przez stronę" to oznacza, że w świetle obecnie obowiązującego prawa transportu drogowego, nie może mieć ona zastosowania przy wymierzaniu kar za naruszenia wymienione w załączniku nr 3 do u.t.d., w tym za naruszenie wymienione w lp. 6.1.1. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w wymagany tachograf posiadający świadectwo homologacji typu, które skarżący popełnił w rozpatrywanej sprawie. Reasumując należy wskazać, że przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja uznająca, że wykonywanie w niniejszej sprawie przez skarżącego przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w wymagany tachograf posiadający świadectwo homologacji typu kwalifikuje się do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. była nieuzasadniona. Jako taką można ją uznać za interpretację contra legem, czyli wbrew przepisom u.t.d. regulującym obowiązki przewoźnika wykonującego przewóz drogowy rzeczy, podlegającym unijnej harmonizacji oraz obowiązkowi informacyjnemu ze strony państwa członkowskiego. Pozytywne rozpatrzenie sformułowanego w niniejszej skardze kasacyjnej organu zarzutu naruszenia prawa materialnego prowadzi w konsekwencji do analogicznego (pozytywnego) rozpatrzenia zarzutów proceduralnych sformułowanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, które również zostały skoncentrowane na kwestii bezzasadnego zastosowania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie art. 189f k.p.a. Tym samym słusznie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny przy tym wskazuje, że jako podstawę kontrolowanego wyroku Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie wyjaśniając jednak w uzasadnieniu wyroku jakie to inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, było podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro Sąd oparł to uchylenie wyłącznie na naruszeniu normy prawa materialnego art. 189f k.p.a. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy zostały wyjaśnione, a zatem nie było podstawy do uchylenia wydanej w sprawie decyzji organu II instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a tym samym usprawiedliwione są zarzuty postawione w skardze kasacyjnej organu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę uznając, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118).