II GSK 2087/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1501/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr DZS.WZDJU. 8522.3.36.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z centralnej ewidencji pojazdów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1501/21 oddalił skargę K.K. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Cyfryzacji z 1 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z centralnej ewidencji pojazdów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister Cyfryzacji, działając na podstawie działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 80cd ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.; dalej: p.r.d.), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego odmówił udostępnienia z centralnej ewidencji pojazdów danych dotyczących pojazdów należących do Gminy Lublin w zakresie zgodnym z wnioskiem tj. obejmującym numer rejestracyjny, markę, typ, model, numer VIN oraz datę pierwszej rejestracji w kraju). W ocenie organu rozpatrującego wniosek, skarżący nie wykazał interesu prawnego, którego udowodnienie jest niezbędne do otrzymania danych zgodnie z żądaniem wniosku. Zdaniem sądu pierwszej instancji, sposób sformułowania wniosku i zakres żądanych danych uniemożliwiał jego uwzględnienie w całości w oparciu o uregulowania ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak również z uwagi na ich konkurencyjność (w zakresie udostępnienia danych z centralnej ewidencji pojazdów) w stosunku do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), w tym art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy. WSA stwierdził, że w przypadku tego rodzaju danych stanowiących informację publiczną (dotyczących gospodarki mieniem komunalnym), konieczność wykazania interesu prawnego, o jakim mowa w art. art. 80cd ust. 1 p.r.d., powinna dotyczyć tylko tych danych, do których udostępnienia nie mogłoby dojść z uwagi na potrzebę ochrony wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie sądu pierwszej instancji, tak rozumiane ograniczenie dostępu do informacji publicznej obejmującej dane z centralnej ewidencji pojazdów należałoby w takim przypadku postrzegać za mieszczące się w granicach proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W zakresie natomiast w jakim nie jest to uzasadnione ochroną wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wymaganie wykazania interesu prawnego dla uzyskania danych z centralnej ewidencji pojazdów stanowiących informację publiczną, należałoby zdaniem WSA postrzegać za nadmiarowe. Kwestia ta powinna zaś stać się przedmiotem analizy organu o ile doszłoby ewentualnie do ponownego złożenia wniosku. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że odmowa udostępnienia wnioskowanych danych, a w konsekwencji rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji było prawidłowe, choć z innych powodów niż przyjęte przez organ. Z tych względów WSA oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego: W oparciu o art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucam zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 1 i art. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 80c-80cd p.r.d. poprzez błędne uznanie przez sąd, że do wnioskowanej przez skarżącego informacji mają zastosowanie przepisy szczególne tj. przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym, zaś wyłączone zostaje zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy powyższe przepisy nie regulują w sposób kompleksowy kwestii informacji z centralnej ewidencji pojazdów stanowiących informację publiczną, zaś uzależnienie udostępnienia przedmiotowych informacji w ww. trybie stanowi ograniczenie dla konstytucyjnej zasady ustanowionej w art. 61 Konstytucji RP oraz stoi w rażącej sprzeczności uprawnieniami zagwarantowanymi w art. 1 i 2 u.d.i.p.; 2) art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.; 3) art. 149 § 1 pkt.3 p.p.s.a. w zw. z art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że Minister Cyfryzacji prawidłowo odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej przez niego informacji; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Minister Cyfryzacji, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna K.K. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA zarzuty kasacyjne są nietrafne, a dodatkowo wadliwe formalnie, co wprawdzie nie daje podstaw do odrzucenia tej skargi, ale w znacznym stopniu ogranicza możliwość kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Z tego powodu jej sporządzenie zostało powierzone przez ustawę profesjonalnemu pełnomocnikowi. Skutkiem takiego ukształtowania skargi kasacyjnej jest konieczność precyzyjnego stawiania zarzutów kasacyjnych we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze nie budzi wątpliwości, że postawienie zarzutu kasacyjnego w niewłaściwej podstawie czyni skargę kasacyjną nieskuteczną, bowiem NSA nie może w tym zakresie działać z urzędu i sanować tego rodzaju wady. Rygorystyczne ujęcie podstaw kasacyjnych i zarzutów wynika z tego, że kontrola kasacyjna wyroku może być prowadzona tylko w zakresie i kierunkach wyznaczonych przez stronę korzystającą z tego środka prawnego. Analiza treści zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nawet uznanie art. 61 Konstytucji RP za przepis materialny, co może być wątpliwe ze względu na rozumienie prawa materialnego, jako kształtującego konkretną sytuację prawną podmiotu, to i tak ze względu na treść zarzutu trudno byłoby przyjąć, że odnosi się on do kwestii materialnej. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 61 Konstytucji RP sprowadzają się do problematyki związanej ze wskazaniem prawidłowej podstawy rozstrzygania o informacji, o którą zwracał się skarżący. Zatem ich przedmiotem jest rozstrzygnięcie, czy ma to być ustawa o dostępie do informacji publicznej czy ustawa Prawo o ruchu drogowym. Problem taki w żaden sposób nie może być uznany za zagadnienie materialne, bowiem dotyczy źródła uprawnienia lub obowiązku, a nie tego obowiązku. Poza tym nawet odesłanie przyjęte w stawianym zarzucie do właściwych przepisów, a więc art. 1 i art. 2 u.d.i.p. w związku z art. 80c-8cd p.r.d. nawiązuje do wskazania właściwego trybu, a nie ukształtowania konkretnych uprawnień skarżącego. Podobnie należy ocenić drugi z zarzutów odwołujący się do art. 61 Konstytucji RP, bowiem z jego treści także wynika, że strona kwestionuje tryb, na podstawie którego rozpatrywano jej żądanie, nie godząc się, że w jej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że art. 61 Konstytucji RP nie jest przepisem samostosowalnym. Wskazując określone prawo odsyła do ustawy jako płaszczyzny jego konkretyzacji. Przyjęcie przez ustawodawcę takiego rozwiązania nie daje podstaw do oceny funkcjonujących w ustawach trybów dostępu do informacji publicznej, bowiem wiązałoby się to z oceną konstytucyjności ustaw, do czego sąd nie ma kompetencji ilekroć chodzi o generalne rozwiązania wyznaczające tryby (sposoby) realizacji praw konstytucyjnych. Sąd co najwyżej może odnieść się do regulacji konstytucyjnej, ale w przypadku, gdy ustawodawca nie wykonał nakazu konstytucyjnego i nie uregulował danej materii. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, bowiem dostęp do informacji publicznej został ustawowo uregulowany. W rozpoznawanej sprawie problemem jest rozstrzygnięcie, na podstawie których przepisów skarżący kasacyjnie mógł domagać się udzielenia informacji dotyczącej samochodów, jakimi dysponuje Miasto (Gmina) Lublin. W tym zakresie NSA podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że aktem generalnym regulującym dostęp do informacji publicznej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast ustawa Prawo o ruchu drogowym reguluje w sposób szczególny dostęp do takich danych, które są gromadzone przez organy w związku z przedmiotem regulacji objętym tą ustawą. Przewidziana w ustawie Prawo o ruchu drogowym procedura jest rozwiązaniem szczególnym, a więc i przewidziane w niej zasady udostępniania informacji są szczególne. Zatem na gruncie tych przepisów informacje z centralnej ewidencji pojazdów można udostępnić osobie fizycznej, jeżeli wykaże, że ma ona interes prawny. Brak takiego interesu lub jego niewykazanie zawsze powinno skutkować odmową udzielenia informacji. Sąd drugiej instancji uważa i podkreśla, że dostęp do informacji publicznej jest istotnym mechanizmem kontroli, jednak nie może on być celem samym w sobie, a to oznacza, że nie każda informacja może być udostępniana każdemu podmiotowi. Ustalenie w tym zakresie wyłączeń nie narusza konstytucyjnego prawa do informacji, bowiem ochrona niektórych informacji poprzez utrudnianie dostępu do niej jest konieczna ze względu na ochronę porządku publicznego. Wychodząc z takiego założenia NSA stoi na stanowisku, że uregulowanie w ustawie szczególnej dostępu do informacji publicznej mieszczącej się w różnych rejestrach publicznych wyłącza stosowanie regulacji ogólnej, jaką jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem NSA przyjmuje inaczej niż sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie niektóre informacje dotyczące samochodów będących w dyspozycji Gminy Lublin mogły być udostępniane w trybie ustawa o dostępie do informacji publicznej, a pozostałe tylko na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem sądu drugiej instancji uregulowanie trybu dostępu do informacji znajdującej się w centralnej ewidencji pojazdów w ustawie Prawo o ruchu drogowym wyłącza informację objętą danymi z tego rejestru spod działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 14 i art. 16 u.d.i.p. Podkreślić należy, że te przepisy nie zostały naruszone, bowiem nie były stosowane przez sąd pierwszej instancji. Sąd ten orzekał na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.