II GSK 2077/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Małgorzata Ciach po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 97/15 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz A Spółki z o.o. w W. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r., umarzającą postępowanie odnośnie części działek A i B o łącznej pow. 32 ha oraz odmawiającą przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 i nałożył sankcję w wysokości 4.131,32 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji wydały decyzje odmawiające skarżącej przyznanie płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r. i nałożyły na nią sankcję w kwocie 31.619,60 zł. Wydanie decyzji zostało poprzedzone kontrolą na miejscu, która obejmowała kwalifikowalność powierzchni zgłoszonej do płatności. Kontrola wykazała nieprawidłowości na działkach A i B zgłoszonych do płatności, gdyż stwierdzono różnicę powierzchni 23,08 ha między powierzchnią deklarowaną przez stronę (44,11 ha) a stwierdzoną (21,03 ha). Na pozostałej części działek rolnych A i B stwierdzono brak terenów użytkowanych rolniczo. Sąd wskazał, że z uwagi na tą różnicę, która procentowo wyniosła powyżej 50%, skarżącej odmówiono płatności i nałożono trzyletnią sankcję. Sąd stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzeniem z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 2011; dalej: rozporządzenie w sprawie minimalnych norm) określił minimalne warunki, jakim muszą odpowiadać grunty, aby mogły być uznane za utrzymywane zgodnie z normami. Jednym z takich warunków jest koszenie i usuwanie okrywy roślinnej i brak porośnięcia gruntów rolnych drzewami i krzewami z wyjątkami z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu dotyczy to także płatności rolnośrodowiskowych. Sąd stwierdził nadto, że podziela stanowisko organu II instancji, że w decyzji I instancji określono wysokość nałożonych na rolnika sankcji wieloletnich, lecz organ ten wadliwie sformułował osnowę decyzji. Decyzja organu II instancji nie była zatem dla skarżącej mniej korzystna niż decyzja organu I instancji. Zdaniem Sądu nie naruszono art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej kpa). W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, za to poprzez: a) uznanie, że w toku postępowania administracyjnego organ II instancji prawidłowo odmówił skarżącej przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów ze świadków zgłoszonych przez skarżącą na okoliczności przeciwne do tych wywiedzionych z protokołu z kontroli na miejscu z dnia 24 - 27 września 2013 r.; b) uznanie, że podważenie ustaleń kontroli na miejscu wymagałoby wyłącznie przedstawienia dowodu pochodzącego od profesjonalnego podmiotu dokonującego pomiarów gruntów; c) uznanie, że organ II instancji nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów mimo zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego osobowych wniosków dowodowych jak również wobec treści dokumentacji, w tym zdjęciowej, przedłożonej w toku postępowania odwoławczego przez skarżącą spółkę; d) uznanie, że kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 24 - 27 września 2013 r. spełniała wymogi przepisów prawa i może stanowić wiarygodną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności, iż działki będące przedmiotem kontroli zostały zlustrowane w sposób staranny i prawidłowy, wykluczający wszelkie wątpliwości, co do rzeczywistego stanu faktycznego gruntów zgłoszonych do płatności; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że występowanie na gruncie zakrzaczeń czy zadrzewień świadczy o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy rozporządzenie to zawiera wyjątki od powyższego, przy czym przesądzenie o tym, czy i w jakim zakresie przepisy te są spełnione w okolicznościach niniejszej sprawy zależy od postępowania dowodowego, które w ocenie skarżącej zostało przez organ odwoławczy przeprowadzone w sposób niepełny, a czego mimo to nie zakwestionował WSA we Wrocławiu. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta ma usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z treścią tego przepisu, w zakresie istotnym dla rozstrzyganego zagadnienia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Przenosząc zasadę związania sądu granicami sprawy na sprawę, w której zapadł zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej, niż ta, która była przedmiotem skargi. Zarówno z akt sprawy, skargi, jak i tej części uzasadnienia wyroku, w której przedstawiono stan sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że w tej sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. umorzył postępowanie "odnośnie" części działek A i B o łącznej powierzchni 32 ha oraz odmówił przyznania pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2013 i nałożył sankcję w wysokości 4.131,32 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją będącą przedmiotem skargi w sprawie, w której wyrok kwestionowany jest rozpoznawaną skargą kasacyjną. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku w części obejmującej podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie Sąd I instancji przedmiot swoich rozważań odniósł do innej decyzji – decyzji odmawiającej przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Wyraźnie to wynika, ze stwierdzenia Sądu, że "w rozpatrywanej sprawie organy administracji wydały decyzje odmawiające skarżącej przyznanie płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r. i nałożyły na nią 3 letnią sankcję w kwocie 31.619,60 zł" oraz z dalszych wywodów obejmujących stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie minimalnych norm do płatności rolnośrodowiskowej, jak i stwierdzenia, że "w decyzji I instancji określono wysokość nałożonych na rolnika sankcji wieloletnich, lecz organ ten wadliwie sformułował osnowę decyzji" i przyjęcia, że nie narusza to art. 139 kpa. W rozpoznawanej sprawie granice przedmiotu zaskarżania wyznaczała zaskarżona decyzja w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu ONW na 2013 r. Sąd I instancji wyszedł poza te granice czyniąc przedmiotem oceny decyzję zapadłą w innej sprawie administracyjnej dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zważył przy tym, że z treści art. 183 § 1 ppsa wynika zasada związania podstawami skargi kasacyjnej, a nie ich uzasadnieniem. Oznacza to, że sąd może uwzględnić skargę kasacyjną w ramach powołanej w niej podstawy opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II OSK 760/13; dostępny w CBOSA). Dokonanie oceny legalności decyzji zapadłej w innej sprawie administracyjnej niż ta, która była przedmiotem skargi czyni bezprzedmiotowym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa oraz art. 203 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji.