II GSK 2043/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 846/12 w sprawie ze skargi P. Cz. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od P. Cz. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w G. 2640 (dwa tysiące sześćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 15 stycznia 2013 r. (sygn. akt I SA/Gd 846/12) w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w G. z [...] lutego 2012 r. nr [...]; określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej w G. na rzecz skarżącego 2897 złotych tytułem kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W toku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Celnego w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących urządzania i prowadzenia gier hazardowych ustalono, że w Barze [...] w [...] urządzane są gry na automacie, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej jako u.g.h.). Stwierdzono, że w lokalu znajdował się automat, który w trakcie kontroli był włączony i gotowy do gry; przeprowadzono grę testową, która wykazała, że gry na automacie mają charakter komercyjny (udział w grze jest odpłatny) i zawierają element losowy (gracz nie ma wpływu na moment zatrzymania się elementów decydujących o rezultacie gry). Urządzającym gry był skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą E. P. C. z siedzibą w E. Skarżący nie posiadał zezwolenia na prowadzenie kasyna gry wymaganego na podstawie art. 6 ust. 1 u.g.h. Nie posiadał także koncesji na prowadzenie kasyna gry, ani zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonach gier lub na automatach o niskich wygranych, w rozumieniu art. 129 ust. 1 u.g.h. Naczelnik Urzędu Celnego w G. decyzją z [...] lutego 2012 r., wymierzył P. C. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gier. Organ uznał, że automat KAJOT HOT SPOT nr fabryczny [...] wyczerpuje definicję automatów do gier, zamieszczoną w art. 2 ust. 5 u.g.h. Następnie Dyrektor Izby Celnej w G. decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2012 r. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 6 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowi, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry podlega karze pieniężnej, której wysokość określona została w pkt 2 powołanego przepisu. Kary pieniężne (do których na mocy art. 91 u.g.h. stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej) wymierza, w drodze decyzji, naczelnik urzędu celnego, na którego obszarze działania jest urządzana gra hazardowa (art. 90 ust. 1 u.g.h.). Dyrektor Izby Celnej uznał, że postępowanie dowodowe zakończyło się prawidłowym ustaleniem, że skarżący urządzał gry na urządzeniu w kontrolowanej lokalizacji. Dowody zgromadzone w sprawie, w szczególności dokumenty kompleksowo opisujące zasady działania urządzenia, pozwalają na ocenę, że gry te miały charakter losowy, a co za tym idzie były grami na automatach do gry. Ponadto powoływany przez skarżącego dowód w postaci oceny technicznej automatu do gier został poddany ocenie i jako pozostający w sprzeczności z pozostałymi dowodami uznany za niewiarygodny. Organ odwoławczy stwierdził, że z danych zawartych w systemie KRAG (Komputerowy Rejestr Automatów do Gier) wynika, że skarżący nie uzyskał zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w formie kasyna gry i w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Automat, na którym skarżący urządzał gry nie posiadał poświadczenia rejestracji, o którym mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.). Dyrektor Izby Celnej w G. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał, że gra na urządzeniu ma charakter losowy i komercyjny, w głównej mierze obliczony na zysk. Z materiału dowodowego sprawy (wyników przeprowadzonej kontroli, eksperymentu, ekspertyzy biegłego sądowego) wynika, że gra udostępniana była przez skarżącego publicznie, w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej (gastronomicznej), zarówno w celu pozyskania większej liczby klientów baru, co wpływa na wysokość osiąganych w nim przychodów, jak i zysku z samych automatów poprzez wprowadzenie odpłatności za grę (gracz w celu uzyskania możliwości gry musi zapłacić za to określoną kwotę). Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę P. C., uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w G. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności zastosowania wobec skarżącego art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W ocenie WSA, skarżący niewątpliwie nie dysponował ani koncesją ani zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach oraz urządzał gry na automatach poza kasynem gry. Sąd podkreślił, że P. C. prowadził działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a nie w formie spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (por. art. 6 ust. 4 u.g.h.). Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów celnych, że działanie skarżącego naruszało przepisy ustawy o grach hazardowych, jak też stanowiło podstawę do odpowiedzialności karnej skarbowej. Sąd zauważył, że w art. 89 ust. 1 i 2 u.g.h. określono konsekwencje złamania nakazu uzyskania koncesji lub zezwolenia na urządzanie gier hazardowych oraz zakazu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Zdaniem Sądu, charakter administracyjnoprawny sankcji, nazwanych przez ustawodawcę karami pieniężnymi, wynika z odesłania do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej O.p.) i wymierzania ich przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Opisane w art. 89 ust. 1 i 2 u.g.h. zachowania, zagrożone administracyjnymi karami pieniężnymi, odpowiadają ściśle przedmiotowym znamionom czynu zabronionego określonego w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765, ze zm.; dalej k.k.s.). Powołany przepis penalizuje urządzanie lub prowadzenie gry losowej, gry na automacie lub zakładu wzajemnego wbrew przepisom ustawy lub warunkom koncesji lub zezwolenia. Określa on czyny zabronione stanowiące przestępstwo skarbowe lub w razie przyjęcia przypadku mniejszej wagi wykroczenie skarbowe (art. 107 § 4 k.k.s.). Odpowiedzialności karnej podlega zatem każdy podmiot prawa, który urządza gry na automatach poza kasynem gry albo nie dysponuje koncesją lub zezwoleniem bądź postępuje wbrew warunkom określonym w tych aktach. Ustawodawca w kodeksie karnym skarbowym postanowił, że podmiotem przestępstw i wykroczeń skarbowych może być tylko osoba fizyczna. Osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej odpowiedzialności karnej, w tym karnej skarbowej, nie ponoszą (por wyrok Sądu Najwyższego z 2 lipca 2002 r. w sprawie IV K 164/02). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący prowadzący działalność gospodarczą jako osoba fizyczna, nie był w stanie na podstawie ustawy o grach hazardowych uzyskać, jak też posiadać koncesji na urządzanie gier na automatach. Adresatami art. 6 ust. 4 u.g.h., są podmioty zbiorowe, bowiem o koncesję bądź zezwolenie mogą jedynie starać się wskazane w omówionym przepisie osoby prawne prowadzące działalność w formie spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością mającej siedzibę na terytorium RP. Oznacza to, że nałożenie kary pieniężnej, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h., jest możliwe jedynie na podmiot wymieniony w art. 6 ust. 4 u.g.h., urządzający gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia i urządzający gry na automatach poza kasynem gry, natomiast gry (w rozumieniu ustawy o grach hazardowych) może urządzać podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia na urządzenie gry lub zakładu lub na prowadzenie działalności w zakresie gier. WSA uznał, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą jako osoba fizyczna nie może ponosić odpowiedzialności administracyjnej za delikt w sytuacji, gdy ustawa określająca warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych nie wskazuje go jako podmiotu uprawnionego do uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry. W takim przypadku osoba taka ponosi odpowiedzialność karną skarbową przewidzianą w art. 107 § 1 k.k.s. za to, że wbrew przepisom ustawy o grach hazardowych urządzała i prowadziła grę hazardową. Czyn ten jest zabroniony i ścigany z urzędu przez właściwe organy w postępowaniu karnym skarbowym. Dyrektor Izby Celnej w G. zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów: – prawa procesowego – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanek odmowy stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.; – prawa materialnego – art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 4 u.k.s. poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, w szczególności art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., poprzez uznanie, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie może on być stosowany wobec osób fizycznych urządzających gry na automatach poza kasynem gry. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna wniesiona przez Dyrektora Izby Celnej w G. jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenił zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wykazuje aby motywy zaskarżonego wyroku nie zawierały stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego w sprawie, zatem zarzut należało uznać także z tej przyczyny za niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne jest stanowisko Dyrektora Izby Celnej w G., że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań, gdyż Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w nim przesłanek odmowy zastosowania art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. Wbrew twierdzeniom skarżącego organu, WSA wyjaśnił powody, dla których uznał, że karze pieniężnej na podstawie powołanego przepisu podlega jedynie podmiot wymieniony w art. 6 ust. 4 u.g.h., a więc podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia na urządzenie gry lub zakładu lub na prowadzenie działalności w zakresie gier. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, jako osoba fizyczna nie może podlegać sankcji administracyjnej, a jedynie odpowiedzialności karnej skarbowej przewidzianej w art. 107 § 1 k.k.s. Sąd pierwszej instancji jasno wyraził swoje stanowisko w zakresie odmowy stosowania art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. Jak już wspomniano, można skutecznie zarzucać naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku wykazuje istotne dla wyniku sprawy braki konstrukcyjne. Stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu prawnego, którego strona wnosząca skargę kasacyjną nie podziela. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za nieusprawiedliwiony. Dyrektor Izby Celnej w G. trafnie natomiast zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. w związku z art. 6 ust. 4 u.g.h. (omyłkowo oznaczonym w petitum skargi kasacyjnej, jako art. 6 ust. 4 u.k.s.). WSA w G. w zaskarżonym wyroku wyraził pogląd, że przepis art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. nie może być stosowany wobec osób fizycznych urządzających gry na automatach poza kasynem gry, gdyż ustawa o grach hazardowych nie wskazuje takiej osoby, jako podmiotu uprawnionego do uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry. Osoba taka ponosi natomiast odpowiedzialność na podstawie art. 107 § 1 k.k.s. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Z treści powołanego przepisu wprost wynika, że jako skierowany do "urządzających gry", odnosi się do wszystkich podmiotów, które urządzają gry na automatach poza salonem gry, a więc zarówno do osób fizycznych i prawnych. Nieuzasadnione jest zatem ograniczenie możliwości stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 6 ust. 4 u.g.h. W tym miejscu należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2015 r. (sygn. akt P 32/12), oceniał zgodność z Konstytucją art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.h. ze względu na art. 107 § 4 k.k.s. i odpowiedzialność karną przewidzianą w tym przepisie. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "Art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 i 1201) w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.), są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa". W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. statuuje tylko jedną, obiektywną przesłankę wymierzenia kary pieniężnej, tj. urządzanie gry na automatach poza kasynem gry. Równocześnie TK zaaprobował, jako trafne, stanowisko sądów administracyjnych, że urządzającym grę jest każdy podmiot, który organizuje grę hazardową, w tym grę na automacie (art. 4 ust. 2 u.g.h.) bez względu na to, czy obiektywnie jest zdolny do spełnienia jednego z warunków uzyskania koncesji (zezwolenia) w postaci odpowiedniej, ustawowo określonej formy prawnej prowadzonej działalności regulowanej. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił także, że kara pieniężna, o której mowa w art. 89 u.g.h., nie jest karą w rozumieniu prawa karnego; nie jest formą odpowiedzialności karnej w znaczeniu przyjętym w art. 42 Konstytucji. Celem tej kary pieniężnej nie jest bowiem odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje sankcje karne, lecz prewencja oraz restytucja niepobranych należności i podatku od gier prowadzonych nielegalnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Trybunału przyjęte w powołanym orzeczeniu ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, mimo, że Sąd pierwszej instancji uznał za niedopuszczalne zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ze względu na ukształtowaną w art. 107 § 1 k.k.s. odpowiedzialność osoby fizycznej urządzającej lub prowadzącej grę losową lub grę na automacie wbrew warunkom ustawy lub warunkom koncesji lub zezwolenia. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 107 § 4 k.k.s., do którego odnosił się Trybunał, dotyczy wypadku przestępstwa tzw. mniejszej wagi w stosunku do ujętych w § 1–3 tego artykułu. Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).