II GSK 204/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 743/18 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 20 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 743/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. W. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ) z dnia 15 marca 2018 r., nr BP.502.51.2018.1186.SZ16 1582, w przedmiocie kary pieniężnej, w punkcie pierwszym: uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim zasądził od Głównego Inspektor Transportu Drogowego na rzecz W. W. zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, przejazd pojazdu członowego (dwuosiowy ciągnik i trzyosiowa naczepa) zatrzymanego do kontroli drogowej przez inspektorów inspekcji transportu drogowego w dniu 3 października 2017 r. w miejscowości Ż., odbywał się na drodze wojewódzkiej nr A na której dopuszczony jest ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku 8 ton. Pojazdem kierował J. W., który wykonywał przejazd na rzecz skarżącego W. W. Ładunek był podzielny, ponieważ stanowiły go ziarna w ilości 24000 kg umieszczone w Big – Bagach. Podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowiło stwierdzone podczas kontroli naruszenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu o 3,45 tony. W ocenie WSA, zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, brak w niej bowiem wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Skarżący wskazał, że były sporządzone dwa protokoły kontroli, przy czym - według strony – pierwszy protokół został zniszczony; że kontrolę prowadzili nie tylko upoważnieni kontrolerzy, ale i nieupoważnieni, którzy wydawali kierowcy sprzeczne polecenia; że powtórne ważenie pojazdu odbyło się ponad 2 godziny po pierwszym a nie niezwłocznie, jak wskazano w zarządzeniu. Ponadto nie umożliwiono kontrolowanemu kierowcy sprawdzenia legalizacji wag użytych w powtórnej procedurze ważenia. Powyższe nie pozwalało Sądowi pierwszej instancji uznać za prawidłowe stanowisko organu, że ustalony stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej k.p.a), przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym oraz, że istnieje wątpliwość dotycząca okoliczności sporządzenia dwóch protokołów kontroli, a rozbieżność między wynikami I i II ważenia pojazdu nie została wyjaśniona, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szczegółowo opisał ustalony stan faktyczny sprawy, wyjaśnił okoliczność sporządzenia protokołu kontroli oraz wytłumaczył dlaczego mogły powstać różnice między pierwszym a drugim ważeniem pojazdu. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona wniosła sporządzoną osobiście odpowiedź na skargę kasacyjną. Zarządzeniem z 25 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok WSA pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ponieważ zaskarżona decyzja administracyjna podlegała uchyleniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w zaskarżonym wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ wnoszący skargę kasacyjną, zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym oraz że istnieje wątpliwość dotycząca okoliczności sporządzenia dwóch protokołów kontroli, a rozbieżność między wynikami I i II ważenia pojazdu nie została wyjaśniona, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szczegółowo opisał ustalony stan faktyczny sprawy, wyjaśnił okoliczność sporządzenia protokołu kontroli oraz wytłumaczył dlaczego mogły powstać różnice między pierwszym a drugim ważeniem pojazdu. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Podkreślenia jednak wymaga, że skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed WSA oraz kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej zwanego "TSUE"). W przeciwnym wypadku mogłyby bowiem doznać uszczerbku, wywodzone z przepisów prawa unijnego, zasady: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego. Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego. Na sądach, a w szczególności na sądach ostatniej instancji, spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm - nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego. Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga, aby w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym TSUE stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 235 z 17 września 1996 r., s. 59 ze zm.; dalej zwanej "dyrektywą 96/53/WE") niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim. TSUE w przywołanym wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE. Art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE stanowi: "Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania: - w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, - w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów; pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I. Niniejszy przepis stosuje się bez względu na fakt, że: a) wymienione pojazdy nie są zgodne z wymaganiami stawianymi przez to Państwo Członkowskie w odniesieniu do niektórych, nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów; b) właściwy organ Państwa Członkowskiego, w którym pojazdy są zarejestrowane lub dopuszczone do ruchu, określił limity, nieokreślone w art. 4 ust. 1, przekraczające wartości ustanowione w załączniku I." Natomiast zgodnie z art. 7 dyrektywy 96/53/WE: "Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym." Ze stanowiska TSUE wynika, że uregulowanie zawarte w art. 7 dyrektywy 96/53/WE, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym), podlegać powinno wykładni ścisłej (zawężającej), co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku TSUE). Za takie szczególne sytuacje nie mogą być uznane przypadki określone w art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p., stanowiące dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. TSUE podkreślił, że z art. 41 u.d.p. co do zasady wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p., zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.d.p. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków. W konsekwencji TSUE uznał, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku TSUE). W świetle wyroku TSUE nie ma zatem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym - w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi - ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17). Nie może być zatem uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 1500 zł, o której mowa w art. 140ab ust. 1 pkt 1 p.r.d., wymierzonej za brak zezwolenia kategorii I w związku ze stwierdzeniem przekroczenia o 3,45 t w kontrolowanym pojeździe dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze wojewódzkiej nr A, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 8 t. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. Z uwagi na to organy administracji powinny były odnieść stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu (11,45 t) do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś do wartości 8 t, co nieprawidłowo - w świetle postanowień analizowanego wyroku TSUE - zaakceptował WSA. Przyjęcie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego wartości 8 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i uzasadnia ocenę, że decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Skoro stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 11,45 t był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE na poziomie 11,5 t, należy przyjąć, że nie uzasadniał on przypisania skarżącemu naruszenia, za które nałożono na niego karę pieniężną. Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenie przez organ materialnoprawnych norm prawa unijnego, należy uznać, że prawidłowe było rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji uchylające zaskarżoną decyzję, chociaż Sąd niezasadnie zaakceptował pogląd organu o istnieniu materialnoprawnej podstawy do nałożenia w tej sprawie kary. Wobec braku materialnoprawnej podstawy do nałożenia sankcji, rozstrzygnięcie podnoszonych w skardze kasacyjnej spornych kwestii proceduralnych pozostawałaby bez wpływu na wynik sprawy. W tych okolicznościach analizowanie i szczegółowa ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych jest w tej sprawie zbędna. Ponadto należy wskazać, że w art. 19 ustawy z 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 54; dalej: ustawa z 18 grudnia 2020 r.) zagwarantowano stronom możliwość wzruszania prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych przed dniem jej wejścia w życie. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2020 r., w sprawie określonej w art. 18 ust. 1 zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego można żądać wznowienia postępowania przed tym sądem w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. W myśl art. 19 ust. 3, w sytuacji określonej w art. 19 ust. 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony. Mając na uwadze powyższe, wobec uznania, że zaskarżony wyrok uchylający decyzję odpowiada prawu mimo jego błędnego uzasadnienia w rozumieniu art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawną dotyczącą niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem unijnym.