II GSK 2021/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 190/23 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2023 r. nr 7/P-II/E/2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z 29 listopada 2022 r. znak EP.906.47.2022; 3. zasądza od Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku na rzecz M. K. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r. w sprawie ze skargi M. K. (dalej: "Skarżąca"), na postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2023 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, oddalił skargę. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w związku z prowadzonym wobec niej postępowaniem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie tytułu wykonawczego, w którym zobowiązano ją do poddania małoletniego syna szczepieniem ochronnym, zgłosiła następujące zarzuty: 1) wygaśnięcie obowiązku przed wszczęciem postępowania, tj. w dniu 5 sierpnia 2022 r.; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez pominięcie przez wierzyciela wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia; 3) brak wymagalności obowiązku z powodu niewykluczenia przez lekarza przeciwwskazań do szczepienia mimo stawienia się na badanie kwalifikacyjne. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (dalej: "powiatowy inspektor sanitarny"), rozpoznając zgłoszone przez Skarżącą zarzuty jako wierzyciel, postanowieniem z dnia 29.11.2022 r. oddalił je. Powiatowy Inspektor zaznaczył, że Skarżąca nie wskazała żadnej formalno-prawnej przyczyny wygaśnięcia w dniu 5 sierpnia 2022 r. obowiązku szczepień ochronnych u dziecka przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ani też nie przedstawiła dowodów na wygaśnięcie tegoż obowiązku. Według organu I instancji, nie można uznać, że nie było wymagalności obowiązku szczepień ochronnych z uwagi na brak w dokumentacji medycznej zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym dziecka, na podstawie którego lekarz stwierdziłby, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego jest wymagalny. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej orzekł o utrzymaniu w mocy stanowiska wierzyciela. Organ odwoławczy zgodził się z powiatowym inspektorem sanitarnym, że na terytorium Rzeczypospolitej jest obowiązek przeprowadzania szczepień ochronnych dzieci przeprowadzanych według programu szczepień ochronnych. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń, co oznacza, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 95 § 3 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), rodzic powinien działać w interesie dziecka, a nie ulega wątpliwości, że ochrona dziecka przed zachorowaniem na chorobę zakaźną, mogącym spowodować poważne konsekwencje zdrowotne dla dziecka i osób mających z nim kontakt, leży w interesie dziecka i w interesie społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Skarżącej potwierdził, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Obowiązek ten dotyczy wszystkich osób, w tym małoletnich, pozostających pod władzą rodzicielską. Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest zawsze poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń, co oznacza, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Zdaniem Sądu I instancji, Skarżąca nie wskazała żadnej formalno-prawnej przyczyny wygaśnięcia w dniu 5 sierpnia 2022 r. obowiązku szczepień ochronnych u małoletniego syna przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego ani też nie przedstawiła dowodów na wygaśnięcie obowiązku. Samo stawienie się bowiem z małoletnim do lekarza przy finalnym sprzeciwie rodziców wobec poddania dziecku badaniu fizykalnemu, kwalifikującemu do szczepienia, nie stanowi przyczyny wygaśnięcia obowiązku szczepień ochronnych lub utraty wymagalności wynikającego z mocy prawa obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19, uznał, że sposób określenia terminu wymagalności i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale wyrok ten nie odnosi się jednak do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uznane za niekonstytucyjne przepisy w zakresie opisanym wyżej, tracą moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Tak więc w dacie wydawania przez organy zaskarżonego postanowienia i w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji, program szczepień ochronnych ogłoszony przez Prezesa GUS miał w pełni moc obowiązującą. Mając powyższe na uwadze sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, 2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu, instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.: A) art. 33 § 2 pkt 1 c) upea poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis w dniu 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją, B) naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a, w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie uzasadniają stwierdzenie, że skarżąca sprzeciwiła się badaniu fizykalnemu i szczepieniom, co nie znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, C) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznania przez organ II instancji zarzutów skarżącej. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy bez naruszenia prawa stwierdził, że podnoszone przez stronę zarzuty odnośnie do prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego uchylania się od obowiązku szczepień ochronnych dziecka nie są zasadne. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie spośród tych zarzutów zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa, oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Wskazania w świetle tego zarzutu wymaga, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Z przedstawionego punktu widzenia nie ma podstaw, aby zasadnie podważać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, art. 15 k.p.a. zwłaszcza, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym wymieniony przepis prawa nie został nawet przywołany, nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie wyrażonej na jego gruncie zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w którym strona wskazuje na wadliwe zgromadzenia materiału dowodowego, z którego wyprowadzono również wadliwy wniosek, że "skarżąca sprzeciwiła się badaniu fizykalnemu i szczepieniom". Jak wynika z motywów wyroku, wbrew twierdzeniu strony, Sąd I instancji dokonał analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Na jego podstawie Sąd I instancji stwierdził, że: "Samo stawienie się bowiem z małoletnim do lekarza POZ w dniu 5 sierpnia 2022 r. przy finalnym sprzeciwie rodziców wobec poddania dziecku badaniu fizykalnemu, kwalifikującemu do szczepienia, nie stanowi przyczyny wygaśnięcia obowiązku szczepień ochronnych. Z kopii dokumentacji medycznej z dnia 5 sierpnia 2022 r wynika, iż dziecko dotychczas jest nieszczepione. Rodzice zgłosili się z dzieckiem, twierdząc, że chcą rozpocząć szczepienia ale oświadczyli, że będą szczepić dziecko tylko wtedy, gdy dostaną gwarancję, że po szczepieniu nie wystąpią żadne odczyny niepożądane. Ze względu na możliwość wystąpienia poszczepiennych reakcji niepożądanych lekarz odstąpił od dalszego etapu kwalifikacji dziecka do szczepienia, czyli badania przedmiotowego. Prywatne nagranie z przebiegu wizyty u lekarza w celu wykonania lekarskiego badania kwalifikacyjnego przed zaszczepieniem syna K. zostało przeanalizowane przez organ i właściwie ocenione. Z nagrania wynika bowiem, że lekarz zaproponował rodzicom małoletniego, jako pierwsze szczepienie podanie preparatu Euvax B p/wirusowemu zapaleniu wątroby typu B i rozpoczął badanie kwalifikacyjne informując rodziców o przeciwskazaniach, którzy stanowczo jednak wymagali gwarancji od lekarza, że szczepienie nie wywoła działań niepożądanych.". Przytoczona argumentacja znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym w przedłożonym przez samą skarżącą. Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 lit. c) u.p.e.a. stawiany w powiązaniu z zarzutem naruszenia § 5 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oraz pozostający z nim w funkcjonalnym związku w zakresie odnoszącym się do kwestii kalendarza szczepień zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jakkolwiek teza strony skarżącej odnośnie do braku wymagalności obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest lokowana na gruncie twierdzenia o braku zakwalifikowania dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych oraz braku wydania zaświadczenia, o którym stanowi art. 17 ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – co w świetle powyżej przedstawionych argumentów nie może być uznane za trafne, ani też przydatne dla podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – to jednak trzeba stwierdzić, że strona nie bez podstaw kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do wymagalności spornego obowiązku. W tej mierze nie można pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z konstytucyjnych deficytów regulacji zawartej w § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, a co za tym idzie znaczenia konsekwencji wynikających ze stanu prawnego ukształtowanego oceną o niekonstytucyjności wskazanej regulacji prawnej. Jakkolwiek bowiem Główny Inspektor Sanitarny nie został pozbawiony kompetencji do ogłaszania w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ani też nie został ograniczony zakres treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie, to jednak z punktu widzenia istoty omawianej kwestii spornej za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że deficyty formy wskazanego komunikatu – który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego – sprzeciwiają się temu, aby mógł on stanowić podstawę rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. Innymi słowy, deficyty formy tego komunikatu powodują, że jego treść nie może kształtować, czy też współkształtować i precyzować treści obowiązku określonego ustawą w zakresie w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych zostały określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie tegoż komunikatu, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do braku wymagalności samego obowiązku szczepień ochronnych. O wymagalności obowiązku administracyjnego decyduje bowiem cecha, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego, zaś stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 565/22). W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że omawiany zarzut kasacyjny zasadnie podważył zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w związku z czym wyrok ten podlegał uchyleniu. Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę strony na postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, którą w świetle przedstawionych argumentów należało uznać za uzasadnioną, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem tego postanowienia oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pakt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pakt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz.1935) orzekł, jak w sentencji wyroku.