II GSK 196/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: O. P. S.A. w W. i K. I. G. E. i T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 673/17 w sprawie ze skargi O. P. S.A. w W. na decyzję Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektów instrukcji prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz opisów kalkulacji kosztów oddala skargi kasacyjne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., uwzględniając skargę O. P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektów instrukcji prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz opisów kalkulacji kosztów, uchylił wymienioną decyzję w części dotyczącej pkt I w zakresie zmian nr 22, 62 i 63 oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prezes UKE na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] września 2006 r. ustalił, że na krajowym rynku usługi rozpoczynania/zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej nie występuje skuteczna konkurencja i wyznaczył [....]. S.A (obecnie O. P. S.A. w W.), jako przedsiębiorcę posiadającego pozycję znaczącą na tym rynku. Decyzje te nakładały na spółkę obowiązki polegające na prowadzeniu rachunkowości regulacyjnej zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE instrukcją, prowadzeniu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie połączeń sieci [...] S.A., prowadzenia kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług powszechnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. na spółkę nałożone zostały obowiązki, o których mowa w art. 47 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: "P.t.") - prowadzenia rachunkowości regulacyjnej zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE instrukcją; kalkulacji kosztów usług w zakresie zapewnienia części lub całości minimalnego zestawu łączy dzierżawionych, zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa UKE opisem kalkulacji kosztów i określania ich cen w oparciu o uzasadnione koszty związane z ich świadczeniem. [...] S.A. w dniu 25 kwietnia 2008 r. złożyła do UKE wniosek w sprawie uzgodnienia Instrukcji za 2008 r. i opisu kalkulacji kosztów na 2010 r. wraz z projektami: Instrukcji w zakresie prowadzonej rachunkowości regulacyjnej za 2008 r.; Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo, w pełni alokowanych kosztów usług powszechnych na 2010 r.; Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych, z wyłączeniem konsumentów (rynki 1-6) na rok 2010; Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo, w pełni alokowanych kosztów detalicznej usługi zapewnienia części lub całości minimalnego zestawu łączy dzierżawionych o przepływnościach do 2 Mbit/s włącznie (rynek 7) na rok 2010; Opisu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usług rozpoczynania i zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej (rynki 8 i 9), dostępu do lokalnej pętli i podpętli abonenckiej (łącznie z dostępem współdzielonym) realizowanego za pomocą pary przewodów metalowych w celu świadczenia usług szerokopasmowych i głosowych (rynek 11) i usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych na rok 2008 i 2009 (rynek 12); Opisu kalkulacji w zakresie przeszacowania wartości składników kapitału zaangażowanego na dzień 31 grudnia 2008 r. oraz wyznaczania wartości kosztów od ich wartości bieżącej na potrzeby opisów kalkulacji zawartych w dokumentach numer: I, II, III, IV. Prezes UKE, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. dokonał zmian w projektach dokumentów przedstawionych przy piśmie z dnia 13 stycznia 2009 r., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił poprzednie rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji w zakresie prowadzonej przez TP rachunkowości regulacyjnej za 2008 r. i opisu kalkulacji kosztów usług na rok 2010 i orzekł co do istoty sprawy - wprowadzając zmiany w projektach dokumentów przekazanych przez Spółkę przy piśmie z dnia 13 stycznia 2009 r. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezes UKE zniósł obowiązki regulujące ciążące na [...] S.A. na rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej [...]. W decyzji z dnia [...] maja 2009 r. wprowadzono łącznie 65 zmian w projektach dokumentów przekazanych przez [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1349/09, wywiedzioną od ostatniej z wymienionych przez [...] S.A. decyzji, skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny, wskutek wniesionej skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 449/11, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. WSA w W. wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 75/13, po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa UKE. Wniesione przez Prezesa UKE i K. I. G. E. i T. skarg kasacyjne zaskutkowały wyrokiem NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2057/13, którym uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r. WSA w W. uchylił decyzje administracyjne obu instancji. NSA, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych O. P. S.A. w W. i KIGEiT, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3594/15, uchylił wyrok Sądu I instancji. NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na niekorzyść skarżącego, co nastąpiło poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej w niezaskarżonej części, pomimo, iż Sąd I instancji nie wypowiedział się co do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Następnie poczyniony został obszerny wywód na temat granic rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, poparty poglądami doktryny i orzecznictwem. Odnosząc się natomiast do skargi kasacyjnej KIGEiT, NSA, za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji wskazując, iż przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektów instrukcji prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz opisów kalkulacji kosztów w zakresie w części wprowadzającej zmiany do projektów opisów kalkulacji kosztów: nr 19, 21, 22, 26, 27, 42, 50, 51, 52, 53, 54, 62 i 63, podkreślił fakt kilkukrotnego orzekania w sprawie przez NSA wobec czego zachodzi okoliczność związania dokonaną wykładnią prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. Odnoszącego się do naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 P.t. w związku z art. 24 ust. 1 oraz art. 18 w związku z art. 15 pkt 2 P.t., a dotyczącego zmian nr 19, 26 i 27 Sąd I instancji wskazał, że niezasadność argumentacji skarżącej co do zmiany nr 19 została już stwierdzona wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. Niezasadny okazał się zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej [...] S.A. w zakresie odnoszącym się do ww. zmiany w Opisie Kalkulacji Kosztów. Sąd I instancji nie stwierdził także naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów w zakresie zmian nr 26 i 27. Uwzględniając ocenę prawną NSA wyrażoną w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. oraz podtrzymaną w wyroku z dnia 3 stycznia 2015 r., zdaniem Sądu I instancji, zmiany nr 26 i 27 nie pozostawały w związku z wcześniej omówioną już zmianą nr 19. Zmiany te dotyczą odpowiednio usunięcia z opisu kalkulacji kosztów [...] usług międzysieciowych rozliczanych ryczałtowo (dalej PSI - Płaska Stawka Interkonektowa) oraz kosztów zależnych od okresu taryfikacji. Sąd wskazał, że organ wyjaśnił motywy wprowadzenia zmian w analizowanym zakresie, skarżąca zaś nie odniosła się jednak do przedstawionego w decyzji uzasadnienia i nie podjęła konstruktywnej polemiki w tym zakresie z organem - w konsekwencji - nie wykazała merytorycznych błędów w stanowisku Prezesa UKE. Nie mówiąc już o tym, że nie wyraziła swojego stanowiska na podstawie obiektywnych - i znanych jej - okoliczności, na podstawie których analizowała problem KIGEiT. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, nie może odnieść oczekiwanego przez spółkę skutku formułowanie zarzutów co do proponowanych zmian z pominięciem argumentacji przedstawionej w tym względzie przez organ i bez jednoczesnego wskazania, czy i w jaki sposób wskazywane uchybienia niweczą możliwość prawidłowego ustalenia opłat uwzględniających zwrot uzasadnionych kosztów operatora za usługę PSI, bo temu celowi służy kalkulacja uzasadnionych kosztów. Odnosząc się do zmiany nr 27, Sąd podzielił stanowisko organu prezentowane w zaskarżonej decyzji. Racjonalnie bowiem brzmi argument organu, że średni koszt przesłania jednej minuty ruchu w sieci telekomunikacyjnej jest jeden, bez względu na porę dnia. Nie można zatem mówić, że w danej godzinie przesłanie minuty ruchu kosztuje więcej niż w innej godzinie dnia. Nie może być więc mowy o kalkulacji kosztów kierowania ruchu w sieci w podziale na okresy taryfikacyjne. Koszt ten bowiem nie zależy od pory dnia. Za istotne Sąd uznał w tym zakresie, że kalkulacja kosztów nie jest tożsama z ustalaniem opłat. Dlatego też niezbędne było wprowadzenie zmian nr 26 i 27, aby jednoznacznie wskazać, że średnioważony koszt minuty ruchu w sieci [...] S.A. jest podstawą ustalania opłat za usługę PSI w odrębnym postępowaniu, a wyznaczania opłat za ruch w podziale na okresy taryfikacyjne, stanowi politykę regulacyjną, a nie metodę kalkulacji kosztów. Uwzględniając wytknięcie przez NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. istotnej nieścisłości w ustaleniach faktycznych dokonanych w wyroku WSA w W. z dnia 10 czerwca 2015 r., polegającej na wadliwym przyjęciu, że w wyniku wydania decyzji doszło do zniesienia obowiązku regulacyjnego kalkulacji uzasadnionych kosztów bez przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 21 i następne P.t., Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 21 i następnych P.t., jako że nie nastąpiła w rzeczywistości żadna korekta w zakresie rynków właściwych i w zakresie usług regulowanych. Co do zarzutu odnoszącego się do zmian nr 62 i 63 w zakresie naruszenia w sprawie § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego przez błędne jego zastosowanie, polegające na uznaniu, iż wyeliminowanie z opisów kalkulacji kosztów możliwości przypisania uzasadnionych kosztów wspólnych do elementów sieci i procesów nie pozbawia [...] S.A. możliwości przypisania tych kosztów to, uwzględniając oceną prawną wynikającą z wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., Sąd I instancji postanowił uznać ten zarzut za zasadny. Powołując się na stanowisko NSA zawarte w wymienionym wyroku, że biorąc pod uwagę przepis przechodni zawarty w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług, powinien mieć zastosowanie § 16 ust.1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego (mimo, że przepis ten został uchylony § 1 pkt 8 lit. a rozporządzenia z dnia 31 marca 2009 r. z dniem 25 kwietnia 2009 r.). Według bowiem § 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2009 r. "Do projektów instrukcji lub opisów kalkulacji kosztów, przedłożonych przez przedsiębiorcę Prezesowi UKE do uzgodnienia lub zatwierdzenia do dnia 31 grudnia 2008 r., stosuje się przepisy dotychczasowe". W przedmiotowej sprawie projekt Opisu Kalkulacji Kosztów został przedstawiony Prezesowi UKE w dniu 25 kwietnia 2008 r., co było bezsporne, a więc zaistniały warunki do zastosowania wskazanego przepisu przechodniego. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego zmiany nr 22 w Opisie Kalkulacji Kosztów, Sądu uznał również ten zarzut za zasadny, gdzie wniosek ten także wynika z wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia decyzji organu nie wynikało, na jakiej podstawie koszty związane z opłatami telekomunikacyjnymi, w tym zwłaszcza co do wyszczególnianych przez stronę opłat za przydział numeracji i rezerwację częstotliwości, zostały zaliczone do "kosztów regulacyjnych". Wyjaśnienie znaczenia tego terminu - zasad wyznaczania danych kosztów jako jego desygnatów - nie znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nr 4 skargi, tj. naruszenia § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia kosztowego w związku z art. 39 ust. 1 pkt 2 P.t. (dotyczącego problematyki zmian w Opisie Kalkulacji Kosztów nr 21, 42, 50-54), Sąd I instancji wskazał, że w tym zakresie wyrażono już wiążącą w sprawie ocenę prawną. NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., wskazał bowiem, że nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez O. P. S.A. m.in. w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia kosztowego w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 P.t. Sąd kasacyjny podzielił w tym zakresie pogląd WSA wynikający z wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 819/15. Sąd I instancji zaznaczył w tym zakresie, że w decyzjach nakładających obowiązki prowadzenia kalkulacji kosztów usług w zakresie dostępu telekomunikacyjnego, Prezes UKE wskazał właściwie sposób przeprowadzania tej kalkulacji na podstawie zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego. Kierował się również właściwym podejściem do definicji LRIC wskazanej w rozporządzeniu kosztowym, co oznacza, iż jest to koszt świadczenia określonej usługi lub grupy usług, którego efektywnie działający przedsiębiorca uniknąłby w sytuacji zaprzestania świadczenia tej usługi lub tej grupy usług, przy założeniu, że zakres pozostałych usług przedsiębiorcy nie uległby zmianie. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 200 p.p.s.a. O. P. S.A. w W. skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części, w której nie uchylono zaskarżonej decyzji w zakresie zmiany 26 i 27. Spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie: a) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 P.t. oraz § 4 ust. 1 i lit. K załącznika do rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz.U. Nr 255, poz. 2140 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że dopuszczalne jest usunięcie z opisu kalkulacji kosztów zasad kalkulacji określonej usługi, pomimo, że na O. został nałożony obowiązek regulacji kalkulacji kosztów jej świadczenia; b) przepisów postępowania, art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegając na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstaw rozstrzygnięcia. Podnosząc te zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpozna Sądowi I instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. K. I. G. E. i T. również zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji, skarżąc go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że w wyniku wydania decyzji [...] S.A. – na skutek wyeliminowania z opisów kalkulacji kosztów możliwości przypisania uzasadnionych kosztów wspólnych do elementów sieci i procesów – pozbawia [...] S.A. możliwości przypisania tych kosztów, podczas gdy rozwiązanie przyjęte przez Prezesa UKE w zaskarżonej decyzji nie oznacza bynajmniej, że koszty wspólne nie są alokowane do bazy kosztowej, a celem ww. rozwiązania było wprowadzenie do modelu kalkulacji kosztów etapu ustalania kosztów znikniętych. Podnoszą te zarzuty Izba wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie gdyż nie zawierają uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów od autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku działał w specyficznej sytuacji prawnej, tj. w sytuacji wydania wcześniej w tej sprawie trzech wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny – tj.: 1) wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 449/11), 2) wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. (sygn. akt II GSK 2057/13), 3) wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. (sygn. akt II GSK3594/15), a zatem w sytuacji związania wykładnią prawa (zarówno materialnego jak i procesowego) dokonaną we wskazanych wyrokach przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnia prawa ustalona w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Analiza obu wniesionych skarg kasacyjnych wskazuje, iż obaj skarżący kasacyjnie zdają się nie zauważać istnienia w ustawie Prawo o postępowania przed sądami administracyjnego, wskazanego przepisu art. 190 p.p.s.a., zarówno co do treści jego zdania pierwszego, jak i zdania drugiego. Odnosząc się do skargi kasacyjnej K. I. G. E. i T. – jako dalej idącej, ponieważ KIGEiT zaskarżyła wyrok Sadu I instancji w całości - Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty pomieszczone w tej skardze kasacyjnej uznał za niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga spółki zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia - zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść spodziewanego skutku, skoro Sąd I instancji podstawę taka wskazał (s. 22 uzasadnienia wyroku) oraz podał jej wyjaśnienie, które wynika z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego tu wyroku Sadu I instancji (rozważania Sądu zawarte na s. 10-22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada zatem powyższym wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu KIGEiT z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że w wyniku wydania decyzji [...] S.A. – na skutek wyeliminowania z opisów kalkulacji kosztów możliwości przypisania uzasadnionych kosztów wspólnych do elementów sieci i procesów – pozbawia [...] S.A. możliwości przypisania tych kosztów, podczas gdy rozwiązanie przyjęte przez Prezesa UKE w zaskarżonej decyzji nie oznacza bynajmniej, że koszty wspólne nie są alokowane do bazy kosztowej, a celem ww. rozwiązania było wprowadzenie do modelu kalkulacji kosztów etapu ustalania kosztów znikniętych. Skarżąca Kasacyjnie Izba zdaje się nie zauważać, iż Sąd I instancji zasadnie w tej kwestii powołał się na związanie wynikające z treści art. 190 p.p.s.a. oceną prawną w tym zakresie wynikającą z wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., który to NSA w tymże wyroku. Podkreślić należy, iż oceną ta związany jest Sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, a także jest związany każdy inny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz to, że związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustalona w tej sprawie przez NSA (por.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 421-422 i wskazana tam literatura przedmiotu.). Odnosząc się do zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej Spółki O. P., która zaskarżyła wyrok WSA w części, w której nie uchylono zaskarżonej decyzji w zakresie zmiany 26 i 27 - Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Rozpoczynając od najdalej idącego zarzutu - naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegając na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstaw rozstrzygnięcia, Naczelny Są Administracyjny podtrzymuje wyżej wskazany i uzasadniony pogląd odnośnie analogicznego zarzutu ujętego w skardze kasacyjnej KIGEiT, iż zaskarżony wyrok WSA w pełni odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., również w zakresie podania i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw rozstrzygnięcia. Za nie znajdujące uzasadnienia skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał także zarzuty z punktu 1) skargi kasacyjnej Spółki O. P., tj. zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 P.t. oraz § 4 ust. 1 i lit. K załącznika do rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz.U. Nr 255, poz. 2140 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że dopuszczalne jest usunięcie z opisu kalkulacji kosztów zasad kalkulacji określonej usługi, pomimo, że na O. został nałożony obowiązek regulacji kalkulacji kosztów jej świadczenia. Przypomnieć należy, iż art. 39 ust. 1 pt 1 P.t stanowi, że: "Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązki: 1) kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego, wskazując sposoby kalkulacji kosztów, jakie operator powinien stosować na podstawie przepisów rozporządzenia, o którym mowa w art. 51, zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa UKE opisem kalkulacji kosztów." W ocenie NSA Sąd I instancji zasadnie stwierdził, iż nie miało miejsca naruszenie przez organ wskazanych przepisów w zakresie zmian 26 27. Zmian tych dotyczy stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. NSA podniósł wtedy, że Sąd I instancji nie opisał związku tych zmian ze zmianą nr 19, ani nie przeprowadził analizy znaczenia pojęć "Usługi międzysieciowe rozliczne ryczałtowo" i "Obliczanie kosztów zależnych od okresu taryfikacji." Bez oparcia się zaś na tej analizie nie można zaś było - zdaniem NSA wyrażonym w tymże wyroku z 2012 r. - przystąpić do oceny legalności zaskarżonej decyzji w tej części. Z kolei w wyroku z dnia 3 stycznia 2015 r. NSA wytknął, że WSA w W. ponownie rozpoznając sprawę w dniu 19 marca 2013 r., nie zastosował się do ww. wskazań. Przypomnieć należy, że WSA w W. ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że kwestii relacji ww. zmian nie wyjaśnił już sam organ. I tak, uwzględniając ocenę prawną NSA wyrażoną w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. oraz podtrzymaną w wyroku z dnia 3 stycznia 2015 r., zdaniem Sądu orzekającego, zmiany nr 26 i 27 nie pozostają w związku ze wcześniej omówioną już zmianą nr 19. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku: "Przedmiotowe zmiany dotyczą odpowiednio usunięcia z opisu kalkulacji kosztów [...] usług międzysieciowych rozliczanych ryczałtowo (dalej PSI - Płaska Stawka Interkonektowa) oraz kosztów zależnych od okresu taryfikacji. W zaskarżonej decyzji uzasadnienie wprowadzenia zmiany nr 26 znajduje się na stronach 118 - 122. Organ wskazał tam m.in., że usługa PSI jest scharakteryzowana jednoznacznie parametrami technicznymi określonymi przez Prezesa UKE w dotychczasowej polityce regulacyjnej w tym zakresie, a jej wartość może zmieniać się jedyne na skutek zmian kosztów rozpoczynania lub zakańczania połączeń głosowych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej TP." (s. 12-13 zaskarżonego tu wyroku WSA). W decyzji organu podniesiono także, że: "jedyną wartością kosztową, wykorzystywaną do określania wysokości kosztu usługi ruchu międzysieciowego rozliczanego ryczałtowo jest średnia stawka za minutę ruchu w sieci TP. Stawka ta wyliczana jest w procesie kalkulacji kosztów usług rozpoczynania i zakańczania połączeń głowowych (Opis LRIC, Rozdział 7.5 Obliczanie średnich kosztów połączeń międzysieciowych s. 100-101). Wobec powyższego Prezes UKE uznał, że zbędne są odrębne zapisy w Opisie LRIC oraz kalkulacja kosztu usługi flat rate, którą charakteryzuje techniczna specyfikacja ustalana w oparciu o obiektywne dane dotyczące funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej i dlatego zdecydował się wprowadzić zmianę nr 26. Wprowadzenie powyższej zmiany nie implikuje oczywiście, że usługa ta nie będzie występowała w RIO TP. Ze względu jednak na fakt i charakterystykę przedmiotowej usługi, zasadne jest ustalenie opłaty za nią w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu oferty ramowej, a wykonywanie obowiązku ustalania opłat na podstawie uzasadnionych kosztów świadczenia tej usługi, spełnione zostanie poprzez zastosowanie średniego kosztu minuty ruchu głosowego w siec i [...], obliczonej w procesie kalkulacji kosztów hurtowych usług głosowych" (s. 120 decyzji organu). Jak podkreślił Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku – organ w swojej decyzji wskazał także, że gdyby przyjąć argumentację Spółki za słuszną, to w konsekwencji ostatni etap kalkulacji kosztów usługi flat rate, byłby iloczynem średniej stawki za minutę połączenia głosowego oraz wolumenem minut rzeczywiście przepływających przez port E1 w sieci [...]. S.A. To z kolei nie różnicowałoby w żaden sposób tej usługi, od zwykłego naliczania minutowego, co całkowicie podważałoby koncepcję usługi rozliczania ryczałtowego. Wolumen 152.460 minut wyznaczony został w oparciu o obiektywne parametry techniczne oraz czasu wykorzystania portu E1 - nie był zatem arbitralnie przyjęty przez Prezesa UKE. Sąd I instancji przywołał także w zakresie tej kwestii wywód zawarty w piśmie KIGEiT z 1 marca 2013 r., w którym przedstawiono dodatkowe okoliczności odnoszące się do usługi, której dotyczyła zmiana nr 26. Np. charakteryzując przedmiotową usługę - dla wykazania prawidłowości działania organu - wskazano, że usługa PSI została pierwotnie implementowana w "Ramowej ofercie [...] o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci" zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] lipca 2006 r., a następnie zmieniona w części decyzją Prezesa UKE z [...] sierpnia 2006 r. Charakterystyka, w tym parametryzacja, usługi PSI została szczegółowo określona przez Prezesa UKE w pkt 5.3. [(Wprowadzenie rozliczeń za usługi międzysieciowe na zasadzie zryczałtowanej (flat rate interconnections)] decyzji z 4 lipca 2006 r. (s. 88-93). Ówcześnie, wprowadzona opłata z tytułu świadczenia przez [...] usługi PSI, dotyczyła rozliczenia ryczałtowego za każdy kanał 64 kbitps/m-c, jednakże decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes UKE (na skutek argumentacji przedstawionej przez [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zmienił postanowienia przedmiotowej oferty na rozliczenie ryczałtowe per łącze 2 Mbps/m-c (pkt II ust. 12 sentencji decyzji, s. 9). W decyzji tej, zmieniony został również jeden z parametrów usługi PSI - liczba kanałów 64 kbps wykorzystywana przez operatorów w łączy 2 Mbps - z dotychczasowych 30 na 31 (s. 98-99 uzasadnienia decyzji). Jak podkreślił Sąd I instancji: "Na podstawie powyższego, we wzajemnej współpracy [...]. S.A. i pozostałych operatorów telekomunikacyjnych, pojawiła się usługa PSI, precyzyjnie określona przez Prezesa UKE w decyzjach regulujących postanowienia oferty ramowej [...] w zakresie połączenia sieci." Dalej w tymże piśmie KIGEiT podnosi, że Prezes UKE, wydając decyzję z [...] kwietnia 2008 r., nałożył na [...]. S.A. obowiązek dostosowania opłat do nowej wartości stawki PSI. W przedmiotowej decyzji uległ zmianie jeden z parametrów usługi (współczynnik zajętości łącza), co z kolei przełożyło się na zmianę wolumenu ruchu w łączu El wykorzystywanego dla potrzeb ruchu PSI na 152.875,8 min./m-c. Ponadto, zmianie uległa średnia stawka za rozpoczynanie/zakańczanie połączeń w sieci TP, a co za tym idzie wartość opłaty za PSI (3.120,21 PLN/Ei/m-c). Nie zmienia to jednak faktu, iż Prezes UKE jednoznacznie wskazał, że niniejszy sposób działania (sposób określenia usługi i opłat z tytułu PSI) stanowi kontynuację metodologii zastosowanej przez Prezesa UKE w decyzji z [...] lipca 2006 roku w sprawie zmiany i zatwierdzenia Oferty Ramowej, zmienionej w części decyzją Prezesa UKE z [...] sierpnia 2006 r., na podstawie której został określony kształt obowiązującej Oferty Ramowej" (s. 40 tegoż pisma). Jak podkreśli Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku KIGEiT stwierdziła, że kontynuując politykę regulacyjną w przedmiotowym zakresie, usługa PSI w identycznej postaci, jak wskazana powyżej, została implementowana do "Ramowej oferty [...] o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie rozpoczynania połączeń, zakańczania połączeń oraz hurtowego dostępu do sieci", zatwierdzonej przez Prezesa UKE decyzją z [...] kwietnia 2008 r., a następnie zmienionej w części. Dalej KIGEiT wskazala, że niezmieniona usługa PSI została także implementowana do obecnie obowiązującej "Oferty ramowej określającej warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony, dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych", zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., zmienioną w części decyzjami Prezesa UKE z [...] kwietnia 2011 r. oraz z [...] października 2011 r. W przedmiotowej ofercie opłaty z tytułu usługi PSI są identyczne, jak określone w decyzjach Prezesa UKE z [...] kwietnia 2008 r. w sprawie dostosowania opłat oraz decyzjach zatwierdzających ofertę ramową w zakresie połączenia sieci z 2008 ., co dowodzi, w ocenie KIGEiT faktu, że usługa PSI jest scharakteryzowana jednoznacznie parametrami technicznymi określonymi przez Prezesa UKE w dotychczasowej polityce regulacyjnej w tym zakresie, a jej wartość może zmieniać się jedyne na skutek zmian kosztów rozpoczynania lub zakańczania połączeń głosowych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej [...]. KIGEiT wskazałą, że jednym z tych parametrów jest wielkość ruchu określona przez Prezesa UKE na porcie E1 w wysokości 152.875,8 min./E1. Dlatego też niedopuszczalna jest zmiana tej wielkości na średni ruch w przeliczeniu na port E1, co proponowała TP w toku postępowania. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu i KIGEiT, że gdyby przyjąć metodykę liczenia opłat za PSI według [...]. S.A., usługa ta nie miałaby racji bytu. Wysokość opłaty PSI byłaby de facto rozliczana minutowo, co przeczy idei rozliczania ryczałtowego. Sąd I instancji odniósł się także do ogólnych zarzutów Spółki O. w tym zakresie, zawartych w skardze. Pokreślił, że skarżąca w tym względzie postawiła jedynie ogólne zarzuty. W skardze podniosła, że: "na str. 118 i następnych, podobnie jak w przypadku zmiany 19, Prezes UKE wyjaśnił, iż [...] nie będzie kalkulować kosztów świadczenia tych usług, pomimo iż będzie obowiązana świadczyć tego rodzaju usługi. Ponownie Prezes UKE stwierdził, że koszty świadczenia tych usługi będzie określał w ofercie ramowej, a do ich ustalenia nie będzie wykorzystywał kalkulacji uzasadnionych kosztów." Z kolei w piśmie z 27 listopada 2009 r. [...] S.A. wskazała, że przy określaniu wysokości kosztu usługi ruchu międzysieciowego rozliczanego ryczałtowo poza kryterium czasu kluczowym kryterium jest wielkość ruchu oraz, że w zakresie analogicznej zmiany w postępowaniu administracyjnym z 2008 r. wniosła skargę do WSA, na skutek której wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2122/08, WSA w Warszawie uchylił przedmiotową decyzję w części dotyczącej opłat za usługę PSI (a NSA wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 586/09, utrzymał ten wyrok). Jak jednak słusznie jednak podkreślił Sąd I instancji - i organ i KIGEiT i Sąd w ww. wyroku nie przesądził o merytorycznej słuszności przesłanek do uchylenia decyzji, ale podjął takie rozstrzygnięcie uznając, że w sprawie doszło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji stwierdzając w zaskarżonym tu wyroku, że: "organ wyjaśnił motywy wprowadzenia zmian w analizowanym zakresie, skarżąca nie odniosła się jednak do przedstawionego w decyzji uzasadnienia i nie podjęła konstruktywnej polemiki w tym zakresie z organem - w konsekwencji - nie wykazała merytorycznych błędów w stanowisku Prezesa UKE. Nie mówiąc już o tym, że nie wyraziła swojego stanowiska na podstawie obiektywnych - i znanych jej - okoliczności, na podstawie których analizowała problem KIGEiT." (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Naczelny Sąd Administracyjny za niewadliwe uznał także stanowisko WSA zawarte w zaskarżonym tu wyroku, iż odnośnie zmiany nr 27, należy podzielić stanowisko organu prezentowane w zaskarżonej decyzji (s. 122). "Racjonalnie bowiem brzmi argument organu, że średni koszt przesłania jednej minuty ruchu w sieci telekomunikacyjnej jest jeden, bez względu na porę dnia. Nie można zatem mówić, że w danej godzinie przesłanie minuty ruchu kosztuje więcej niż w innej godzinie dnia. Nie może być więc mowy o kalkulacji kosztów kierowania ruchu w sieci w podziale na okresy taryfikacyjne. Koszt ten bowiem nie zależy od pory dnia. W tym zakresie istotne jest dostrzeżenie, że kalkulacja kosztów nie jest tożsama z ustalaniem opłat. Dlatego też niezbędne było wprowadzenie zmian nr 26 i 27, aby jednoznacznie wskazać, że średnioważony koszt minuty ruchu w sieci [...] S.A. jest podstawą ustalania opłat za usługę PSI w odrębnym postępowaniu, a wyznaczania opłat za ruch w podziale na okresy taryfikacyjne, stanowi politykę regulacyjną, a nie metodę kalkulacji kosztów." (s. 17 zaskarżonego wyroku WSA). Zasadnie także WSA uwzględnił wytknięcie przez NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. istotnej nieścisłości w ustaleniach faktycznych podanych w wyroku WSA w W. z dnia [...] czerwca 2015 r., a polegającej na wadliwym przyjęciu, że w wyniku wydania decyzji doszło do zniesienia obowiązku regulacyjnego kalkulacji uzasadnionych kosztów bez przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 21 i następne P.t. Uwzględnienie powyższej oceny prawnej NSA uzasadnia stanowisko, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 21 i następnych P.t., jako że nie nastąpiła w rzeczywistości żadna korekta w zakresie rynków właściwych i w zakresie usług regulowanych. Mają powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku. | |