II GSK 1949/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1149/15 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "A." Spółki z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1149/15 oddalił skargę "A." Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Dnia [...] września 2014 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości P. zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą o nr rej. [...]. Pojazdem czołowym kierował A. P., który wykonywał przejazd z ładunkiem podzielnym w postaci saletry amonowej w workach na trasie W.-G. Przejazd ten wykonywany był w imieniu i na rzecz skarżącej. Przebieg kontroli utrwalono protokołem, który kierowca podpisał bez uwag. Kierowca, mimo pouczenia, nie zażądał powtórnego ważenia. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono że: 1. nacisk pojedynczej osi napędowej to 11,1 t (po odjęciu dopuszczalnego błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonego w górę do 0,1 t), czyli przekroczenie o 1,1 t; 2. wysokość ww. pojazdu z ładunkiem to 4,07 m (po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 1%), czyli przekroczenie o 0,07 m. Podczas kontroli stwierdzono, że kontrolowany zespół pojazdów poruszając się ww. drogą krajową o dopuszczalnym nacisku do 10 t przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej oraz dopuszczalną wysokość. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia żadnych innych parametrów, które pozostawały w normie. Do kontroli kierowca okazał m.in. dowody rejestracyjne ciągnika i naczepy, dokument przewozowy oraz wypisu z licencji wydanej dla skarżącej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Kierowcy okazano zaś do wglądu m.in. świadectwa legalizacji wag użytych do zważenia ww. pojazdu oraz protokół z pomiaru stanowiska ważenia pojazdów. W czasie kontroli sporządzono również dokumentację fotograficzną okazanych dokumentów i pojazdu wraz z ładunkiem. Kierowca przesłuchany jako świadek zeznał, że nie wie dlaczego przewożony ładunek nie został zabezpieczony przed przemieszczeniem choć został przeszkolony przez przedsiębiorcę w tym zakresie. W tak ustalonym stanie faktycznym W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie administracyjne, o czym ją zawiadomił i jednocześnie wezwał do przedłożenia dowodów na okoliczność, że wykonując przedmiotowy przejazd dochowała należytej staranności w jego realizacji i nie miała wpływu na powstałe naruszenie. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nałożył na skarżącą jako przewoźnika karę w wysokości 5.000 złotych za brak zezwolenia kategorii IV, określonego stosownie do lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy decyzję WITD z [...] listopada 2014 r. Jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji wskazano art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), dalej p.r.d., a także art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260), dalej u.d.p. Organ wskazał – w oparciu o wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061), dalej rozporządzenie o drogach, że droga krajowa nr 10 na odcinku GRANICA PAŃSTWA - LUBTESZYN - SZCZECIN /DROGA 3/, WAŁCZ /DROGA 22/ - PIŁA - PAWŁÓWEK - BIAŁE BŁOTA - WYPALENISKA - PRZYŁUBIE - TORUŃ /DROGA 1/, została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II, które także w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z terminami ważności do 30 czerwca 2016 r. Uwzględniając fakt, że przedmiotem przewozu była saletra amonowa umieszczona w workach czyli ładunek podzielny, GITD uznał, iż organ I instancji prawidłowo stwierdził wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie, uznając ją za niezasadną. Sąd I instancji podkreślił, że podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli, w protokole kontroli. Zasadniczo bowiem jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz na kwalifikację tego przekroczenia. Sporządzenie protokołu z kontroli znajduje umocowanie w przepisie art. 74 ustawy o transporcie drogowym. Jako dokument urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, protokół stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół kontroli korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu stanowi dowód w sprawie. Sąd podkreślił, że protokół kontroli jest sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wersji zdarzeń. Nie bez znaczenia jest również to, że przepis art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym przewiduje możliwość odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego, z czego skontrolowany w niniejszej sprawie kierowca nie skorzystał, nie wnosząc jednocześnie żadnych uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, Sąd I instancji uznał, że sporna kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia zespołu pojazdów, została przeprowadzona sposób prawidłowy, ponieważ pomiarów dokonano za pomocą wag przenośnych do pomiarów statycznych posiadających stosowną legalizację Urzędu Miar, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wagi ze świadectwami legalizacji, został zapoznany z instrukcją ważenia, zaś odczytu wskazań dokonano w jego obecności. Ponadto miejsce, w którym dokonano kontroli, legitymuje się odpowiednim dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków na osi. Nie bez znaczenia jest również to, że kierowca, po przeprowadzonym ważeniu, nie skorzystał z prawa powtórnego ważenia, ani nie zgłosił żadnych uwag do protokołu. Natomiast skarżąca nie wykazała okoliczności uzasadniających uwolnienie jej od odpowiedzialności za powstałe naruszenie. Powołując się na orzecznictwo Sąd I instancji wskazał, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r poz. 267 - dalej: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, na skutek błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędnego uznania, że organy administracyjne w sposób prawidłowy uznały, że kontrolowany pojazd jest pojazdem nienormatywnym mieszczącym się w wymaganiach w zakresie dopuszczalnych parametrów wymiarowo-wagowych przewidzianych dla zezwolenia kategorii IV, w sytuacji gdy pomiar rzeczywistej masy całkowitej pojazdu został przeprowadzony wagami nieprzeznaczonymi do tego typu kontroli; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz w związku z art. 3 ust. 1 Dyrektywy 96/53/WE, poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na stosowanie przez organ procedur kontrolnych niezgodnych z prawem i przeprowadzenie pomiarów nacisków osi oraz masy całkowitej pięcioosiowego zespołu pojazdów przy pomocy wagi dynamicznej (przez sumowanie nacisków osi), co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto ww. postępowanie administracyjne przeprowadzono niezgodnie z przepisami Wspólnotowymi tjz naruszeniem przepisów prawa UE, w szczególności dyrektywy 96/53/WE. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Dyrektywy 96/53/WE zabrania się Państwom Członkowskim UE wprowadzania przepisów zabraniających używania pojazdów na ich terytorium w ruchu międzynarodowym z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, o ile spełniają wymagania określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia (czyli do 11,5 ton nacisku na oś). Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zarzuty te w swojej istocie sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń faktycznych odnoszących się do użytych w toku kontroli wag, które zaaprobował Sąd I instancji i w konsekwencji przyjął jako podstawę kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów inspekcji transportu drogowego, nakładających na stronę karę za przejazd pojazdem nienormatywnym. Skarżąca spółka podniosła przede wszystkim, że użyte podczas kontroli pojazdu wagi SAW 10C nie powinny być stosowane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu, a wynik takiego ważenia (poprzez sumowanie nacisków na osie) może być traktowany wyłącznie jako orientacyjny, wymagający sprawdzenia na innych urządzeniach. Ponadto z dokumentów legalizacyjnych wynika, że maksymalne obciążenie tych wag wynosi 10 ton, a w rozpoznawanej sprawie posłużyły one do stwierdzenia nacisku przekraczającego tę wielkość. Ponadto podczas ważenia zastosowano współczynnik korygujący, wskazany zarządzeniem GITD nr 28/2014, a które nie może być podstawą rozstrzygnięć organu administracji. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie podstawą nałożenia kary pieniężnej było stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnego nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu, nie była zaś kwestionowana masa pojazdu. Odnośnie kwestii wag użytych podczas kontroli do pomiaru nacisku osi napędowej, należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 57 p.r.d. nacisk osi to suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Nacisk osi napędowej na drogę jest przenoszony na oba koła znajdujące się po obu stronach pojazdu, które podczas ważenia równomiernie najeżdżają na znajdujące się pod nimi przenośne wagi do pomiarów statycznych. Wówczas nacisk osi napędowej pojazdu na drogę rozkłada się zatem na koła znajdujące się na tej osi. W rozpoznawanej sprawie ważenia dokonano przy pomocy pary wag SAW 10C, zaś maksymalne obciążenie każdej z nich wynosiło 10 t, a więc w przypadku użycia tej pary wag maksymalne obciążenie jakie mogło być wykazane wynosiło 20 t. Wagi posiadały wymagane świadectwa legalizacji, co zresztą nie jest przez stronę kwestionowane, a żadna z tych wag użytych do pomiaru nacisku osi pojazdu nie została poddana naciskowi przekraczającemu 10 ton. W tej sytuacji należy uznać, że Sąd I instancji nie miał podstaw do zakwestionowania procedury ważenia, gdyż pomiaru dokonano za pomocą odpowiednich wag, przy uwzględnieniu 2% na błąd pomiarowy na każdej osi – tj. zgodnie z zaleceniami zarządzenia nr 28/2014 GITD z dnia 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego – do których odwołuje się skarżąca. Wprawdzie zarządzenie to nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy nałożenia na obywatela obowiązku, jednak normy w nim zawarte mogą zostać zastosowane na korzyść kontrolowanego podmiotu. Zauważyć należy, że praktyka pomniejszenia przez Inspekcję Transportu Drogowego wyników uzyskanych pomiarów nacisków osi jest de facto działaniem leżącym w interesie podmiotu kontrolowanego, ponieważ może skutkować zmniejszeniem wymiaru kary. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Wobec tego sąd administracyjny nie mógłby zakwestionować wspomnianego ustalenia, gdyż mogłoby to prowadzić do wymierzenia wyższej kary pieniężnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów wspólnotowych, w szczególności Dyrektywy 96/53/WE. Określenie w dyrektywie 96/53/WE maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, że w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś, przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski. Art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE wyraźnie zezwala na stosowanie obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdu na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Tym samym art. 7 tej Dyrektywy obejmuje również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich przejazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1114/16). Wprowadzenie zatem w prawie krajowym rozróżnienia dróg nie stanowi naruszenia przepisów wskazanej wyżej Dyrektywy. Prawo krajowe co do zasady dopuszcza ruch pojazdów na drogach publicznych o nacisku osi napędowej do 11,5 t. Niższe normy dopuszczalnego nacisku osi mają zaś, w sensie prawnym, charakter wyjątkowy (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). Znajduje to potwierdzenie w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, które wymienia w sposób wyczerpujący odcinki dróg, na których obowiązują niższe normy dopuszczalnego nacisku osi pojazdów. Pogląd taki znalazł aprobatę w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj wyroki NSA z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 812/14, z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 959/14, z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2083/15, z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2170/15, z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II GSK 5268/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania postanowiono w oparciu o treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a.