II GSK 1931/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1181/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1181/14, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] czerwca 2013 r., na drodze krajowej nr [...], w miejscowości P. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód marki [...]o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował M. K. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Stwierdzono, że pojazd został wyposażony w urządzenie viaBox, jednakże na koncie użytkownika nie było środków służących do uiszczenia opłaty elektronicznej, co potwierdziła również infolinia operatora systemu. W trakcie kontroli pojazdu kierowca oświadczył, że poruszał się z urządzeniem po raz pierwszy. Próbował skontaktować się z infolinią operatora systemu, a następnie skontaktował się z pracodawcą i poinformował o braku środków na koncie. W trakcie kontroli konto zostało zasilone. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, dalej jako u.d.p.) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za przejazd ww. zespołem pojazdów po drodze krajowej nr [...], w związku z nieziszczeniem opłaty za przejazd. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Stwierdził, że strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym pojazdem, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Okoliczności podniesione przez skarżącego nie mają znaczenia, ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń, a wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Organ wskazał, że podczas wykonywanego przejazdu kierowca miał dostateczną możliwość sprawdzenia i uzyskania informacji - poprzez naciśnięcie przycisku, czy posiada środki odpowiednie do uiszczenia opłaty i czy opłata elektroniczna jest pobierana. Zdaniem organu, skoro umowa zawarta pomiędzy podmiotem obsługującym system elektronicznego poboru opłat, a użytkownikiem pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, jako zawarta do konta w trybie przedpłaconym, to doładowanie konta po zarejestrowaniu incydentu nie konwaliduje stwierdzonego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę i uchylając decyzje zarówno I jak i II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej jako p.p.s.a.) stwierdził na wstępie, że poza sporem pozostaje, że w pojeździe, którym kierował skarżący, było zamontowane urządzenie Viabox, ale opłata elektroniczna nie została uiszczona. Operator systemu K. Telematic S. Sp. z o.o. złożył w dniu [...] września 2013 r. zestawienie opłat uiszczonych i nieuiszczonych na koncie użytkownika, które potwierdza, że w dacie kontroli o godz. 9.05 (od 8.36) nie było środków na jego koncie. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że z urządzeniem ViaBox poruszał się po raz pierwszy i nie znał kwoty jaką zasilone było konto przedpłacowe. Wykonywanie przejazdu przez M. K. odbywało się w związku z wykonywaniem obowiązków pracowniczych. Poza sporem pozostaje, że umowa cywilna zawarta pomiędzy pracodawcą skarżącego, a operatorem systemu K. T. S. Sp. z o.o. wiąże bezpośrednio jej strony, nie zaś pracownika. Niewątpliwie - co do zasady - pracownik nie posiada dostępu do konta bankowego pracodawcy i możliwości uzupełniania jego konta w systemie przedpłacowym utworzonego na podstawie tej umowy. Poza sporem jest, że skarżący bezpośrednio po zasygnalizowaniu braku środków na koncie podjął kontakt z operatorem systemu oraz zgłosił ten fakt pracodawcy. Konto zostało natychmiast zasilone przez pracodawcę, jednakże – jak twierdzi skarżący - pierwszym możliwym miejscem do zatrzymania pojazdu było miejsce kontroli o godzinie 9.05. Poza sporem jest, że jeszcze w trakcie kontroli o godz. 9.42 na konto przedpłacowe wpłynęła kwota 240 zł wpłacona przez pracodawcę skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. ( w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2015 r.), za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział innej formy zapłaty tej opłaty i możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia w takim przypadku stosownej kary. Jednakże użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w istocie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi, a operatorem systemu poboru opłat. Przepisy u.d.p. stanowią m.in., że opłatę elektroniczną pobiera – formalnie biorąc - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym minister właściwy do spraw transportu, za zgodą Rady Ministrów, może powierzyć przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, w tym pobór opłaty elektronicznej, drogowej spółce specjalnego przeznaczenia, utworzonej w trybie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia. Funkcję operatora sprawuje firma K. T. S. Sp. z o.o. Zgodnie z art. 13i ust. 2 ustawy podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Z ww. przepisów, zdaniem Sądu I instancji wynika w sposób pośrednio dorozumiany, że korzystający z dróg publicznych powinni zawrzeć stosowną umowę z operatorem, która to umowa określa ich obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych, a jednocześnie zobowiązuje operatora do zaoferowania korzystającym z dróg publicznych urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. W rezultacie, znacząca ilość kwestii związanych z poborem opłaty elektronicznej zostaje niejako przerzucona do umowy cywilnej zawieranej między operatorem, a korzystającym z dróg publicznych – i w związku z tym to on jest zobowiązany do wnoszenia opłaty elektronicznej. Przemawia za tym dodatkowo fakt, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania (...) opłatę elektroniczną wnosi się na rachunek bankowy, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 4, w formie gotówkowej lub bezgotówkowej (§ 5 ust. 10, przy czym, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu opłatę elektroniczną wnosi się w formie: 1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie § 3 powołanego wyżej rozporządzenia został ustanowiony pewien model (wzór) postępowania poprzedzający rozpoczęcie korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną. Zgodnie z tym wzorem w świetle § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania (...), w myśl którego opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych drogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wykluczone jest – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. Użytkownik taki albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz odpowiednie środki na koncie, albo nie powinien w ogóle wjeżdżać na taką drogę – pod rygorem nałożenia określonej wyżej pieniężnej kary administracyjnej. W żadnym zaś razie system ten nie przewiduje możliwości późniejszego, już po wjeździe na drogę, uzupełnienia środków na koncie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża – generalnie biorąc – przedsiębiorcę jako korzystającego z dróg publicznych. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, a także osoby fizyczne, o ile są korzystającymi z drogi publicznej na własny użytek. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że mamy do czynienia z sytuacją, gdy ustawowy obowiązek wniesienia opłaty elektronicznej spoczywał wyłącznie na "korzystającym z drogi publicznej", "użytkowniku" - czyli przewoźniku, na rzecz którego był wykonywany sporny przejazd, natomiast odpowiedzialnością administracyjną w postaci kary pieniężnej został obciążony kierowca jako jego pracownik. Organ z jednej strony wywiódł, że w stanie prawnym adekwatnym dla rozpatrywanej sprawy, karę należało nałożyć na kierującego pojazdem, którym w tym przypadku okazał się pracownik przedsiębiorcy. Z drugiej strony wskazywał, że "wymierzenie kary pieniężnej – co do zasady – nierozerwalnie wiązać się musi z niedopełnieniem nałożonego obowiązku na jej adresata, czyli z naruszeniem prawa przez adresata konkretnego obowiązku wskazanego w ustawie". Okoliczność ta przewija się także w dalszej treści uzasadnienia organu odwoławczego i organu I instancji, które wskazują zgodnie, że "przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków", że "odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego". Jednakże organ administracji, dokonując powyższej kwalifikacji prawnej odwołał się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania spornego przejazdu, tj. [...] czerwca 2013r.) stanowiącego jedynie o nałożeniu kary – pomijając całkowicie kwestię, kto naruszył nałożony prawem obowiązek i kto jest adresatem normy nakładającej obowiązek. Zdaniem Sądu I instancji dokonana ocena odpowiedzialności skarżącego winna uwzględniać wykładnię normy nakładającej na niego obowiązek i konsekwencję naruszenia tego obowiązku w postaci nałożenia kary administracyjnej. Organ nie dokonał takiej wykładni, mimo istnienia ku temu podstaw - w świetle sprzeczności przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim przewidują one obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (w określonym trybie) oraz nakładają sankcję za jego nieprzestrzeganie. Organ powinien uwzględnić w sprawie wykładnię systemową oraz celowościową tych przepisów zwłaszcza, że mające zastosowanie przepisy stanowią implementację prawa unijnego. Istota problemu prawnego dotyczy, w ocenie Sądu, użycia przez ustawodawcę w przepisach u.d.p. dwóch pojęć: "korzystającego z dróg publicznych w odniesieniu do obowiązku poniesienia opłaty elektronicznej oraz "kierującego pojazdem" samochodowym użytkownika - w kontekście nałożenia sankcji za brak uiszczenia tej opłaty. Pojęcia te mogą, ale nie muszą pokrywać się, zwłaszcza w przypadku, gdy korzystającym z drogi publicznej (właściciel pojazdu lub inny uprawniony podmiot) nie będzie jednocześnie kierującym pojazdem, a jedynie pracownikiem przedsiębiorcy dokonującym przejazdu po płatnym odcinku drogi publicznej w imieniu i na rzecz tego przedsiębiorcy. Zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. - w oderwaniu od adresata ustawowego obowiązku - prowadzi wprost do wniosku, że pojęcie kierującego pojazdem nie jest tożsame z korzystającym z drogi publicznej. W konsekwencji, inny podmiot jest zobowiązany do uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, inny zaś może zostać z tego tytułu ukarany, co wynika z okoliczności niniejszej sprawy. Należy mieć na uwadze, że ww. przepis w zakresie, w jakim nakłada sankcję na kierującego pojazdem, odwołuje się do treści art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Zdaniem Sądu I instancji wykładania systemowa nie daje jednoznacznych rezultatów. Można bowiem odczytać ją jako nałożenie sankcji na kierującego pojazdem samochodowym, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej też jako "p.r.d.") uznając, że norma ta zawiera podwójne odesłanie - przez art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. do art. 2 pkt 33 p.r.d. Jednakże można również odczytać także jako odwołanie się ustawodawcy do pojęcia "korzystającego z drogi publicznej" i wskazania w ten sposób właściwego adresata przedmiotowej sankcji zważywszy, że treść art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. dotyczy wprost nałożonego przez ustawodawcę obowiązku zapłaty za przejazdy po drogach publicznych określonymi w odrębnych przepisach pojazdami samochodowymi. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji, gdy wykładnia systemowa przepisów nie daje jednoznacznej odpowiedzi, co do treści określonej normy prawnej, należy odwołać się do wykładni celowościowej, mając w szczególności na względzie fakt, że stanowią one implementację prawa unijnego, w tym dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006r., zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe. W jej preambule wskazuje się na podstawowy cel regulacji, jakim jest stworzenie sprawiedliwych mechanizmów obciążania przewoźników kosztami korzystania z infrastruktury drogowej, na zasadzie "użytkownik płaci" - pkt (1) i (2), co odpowiada pojęciu "korzystającego z dróg publicznych", o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 udp. Także dalsze postanowienia tej dyrektywy wskazują, że ma ona przede wszystkim zastosowanie do podmiotów gospodarczych (przewoźników), dla potrzeb zachowania właściwych zasad konkurencji oraz niedyskryminacji (por. art. 7 ust.1- 4). Jednocześnie w art. 9a dyrektywy stwierdza się, że przyjęty w danym państwie członkowskim system sankcji za naruszenia tych regulacji musi być skuteczny, proporcjonalny oraz odstraszający. Zdaniem Sądu I instancji wdrażając normy w krajowym porządku prawnym ustawodawca był więc zobligowany kierować się celami i "duchem" dyrektywy 2006/38/WE i w tym też kontekście, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy interpretować wprowadzone rozwiązania prawne. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że należy dokonać analizy, czy w tym przypadku nałożenie sankcji w postaci kary pieniężnej na kierującego pojazdem pracownika przedsiębiorcy (przewoźnika) nie narusza wyżej wymienionych zasad oraz stwierdzić, czy oprócz charakteru odstraszającego zastosowana sankcja jest w tej sytuacji skuteczna (nie dotyczy przewoźnika faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej) oraz czy ma charakter proporcjonalny, skoro kierującemu pojazdem pracownikowi przewoźnika została wymierzona kara pieniężna w takiej samej wysokości, jakby był przedsiębiorcą i faktycznym użytkownikiem drogi. Sąd podkreślił, że między kierowcą będącym pracownikiem przewoźnika, a korzystaniem przez niego z infrastruktury drogowej brak jest jakiejkolwiek więzi ekonomicznej, która powinna stanowić podstawę nałożenia z tego tytułu opłaty, stanowiącej rodzaj daniny publicznej. Ekonomiczny ciężar takiej daniny winien ponosić podmiot faktycznie korzystający z dróg publicznych, który wykorzystuje (eksploatuje) je dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej lub w celach osobistych, co wynika wprost z preambuły dyrektywy 2006/38/WE. Przerzucenie ekonomicznego ciężaru w postaci kary pieniężnej w przypadku niedopełnienia ustawowego obowiązku (braku uiszczenia opłaty elektronicznej) na kierowcę zatrudnionego przez podmiot de facto korzystający z dróg publicznych, jest zatem zaprzeczeniem jednej z podstawowych zasad prawa daninowego. Kwestię proporcjonalności zastosowanej kary można odnieść jedynie do kwestii przyczynienia się podmiotu objętego sankcją administracyjną do powstałego naruszenia przepisów, tj. stopnia jego winy, czego jednak przepisy w tym przypadku nie przewidują oraz do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Z ustaleń organu wynika bowiem, że przypisał skarżącemu odpowiedzialność obiektywną, oderwaną od kwestii winy. Nie kwestionował, że skarżący jako pracownik przedsiębiorcy nie miał bezpośredniego wpływu na powstałe naruszenie, że to na koncie użytkownika, którym nie jest skarżący, skończyły się środki finansowe, o czym zasygnalizowało urządzenie do poboru opłat (viaBox). Pojazd, którym kierował skarżący został wyposażony przez przewoźnika w urządzenie do poboru opłat (viaBox), zatem kierujący dopełnił obowiązku natychmiastowego zawiadomienia pracodawcy o braku środków na koncie, które zostało uzupełnione. Jednakże to nie skarżący zawierał umowę w przedmiocie realizacji opłaty elektronicznej z konta przedpłaconego, zaś sporny przejazd był dokonywany w ramach obowiązków pracowniczych. W konsekwencji skarżący nie jest osobą ani zobowiązaną, ani co do zasady uprawnioną, do ponoszenia wpłat w systemie viaTOLL. Wszak nie zawiaduje kontem przedpłaconym pracodawcy, na którym te środki muszą być zgromadzone przed wykonywaniem transportu po drogach publicznych i nie jest stroną umowy z operatorem systemu. Sąd I instancji stwierdził zatem, że kierujący pojazdem, który jest pracownikiem "korzystającego z dróg publicznych" nie jest adresatem ustawowego obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. A to "korzystający z dróg publicznych" są ustawowo obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm). Z przepisu tego wynika, że obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych ustawodawca nałożył na "korzystających z dróg publicznych". Prounijna interpretacja adresata ww. normy wskazuje na przewoźnika jako "użytkownika" i "korzystającego z płatnych odcinków dróg publicznych". Natomiast kierowca zatrudniony przez przedsiębiorcę prowadzącego transport drogowy jest zobowiązany przez ustawodawcę do podjęcia innych działań na rzecz wypełnienia tego obowiązku: zawiadomienia użytkownika konta o kończących się środkach, ponieważ taką informację dźwiękową przekazuje urządzenie viaBox. Zdaniem Sądu skarżący obowiązku tego dopełnił, skoro środki wpłynęły jeszcze w trakcie kontroli. W kontekście konstytucyjnym (art. 2 Konstytucji RP) wątpliwości Sądu budzą kwestie wynikające z konstrukcji normy prawnej zawartej w wyżej przywołanym przepisie, obligującym organ do nakładania tożsamej wysokości kar pieniężnych na kierującego pojazdem przedsiębiorcę jak i podległego mu pracownika, na którego nie został nałożony obowiązek i który nie ma wpływu na zaistnienie naruszenie prawa ( braku środków na koncie przeznaczonym do uiszczania opłaty elektronicznej). Budzi również wątpliwości przyjęty w rozstrzygnięciach organów administracji automatyzm, polegający na nakładaniu kar na kierującego pojazdem pracownika przewoźnika z jednoczesnym wyłączeniem w tym przypadku jakiejkolwiek odpowiedzialności administracyjnej tego przewoźnika – mimo nałożonego na niego ustawowego obowiązku z tytułu statusu korzystającego z infrastruktury drogowej do celów działalności gospodarczej. W tym kontekście Sąd I instancji przywołał konstytucyjną zasadę proporcjonalności stanowiącej wzorzec badania legalności aktów prawnych nakładających na obywateli i inne podmioty prawne określone obowiązki i ograniczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524), poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisów tych wynika, iż obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża generalnie przedsiębiorcę, wobec czego nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem, podczas gdy z treści przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, w tym także korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty, jest wyłącznie kierujący pojazdem i to temu podmiotowi powinna być wymierzona kara pieniężna, o której mowa w art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu została oparta na wyłącznie jednej z podstaw z art. 174 p.p.s.a. tzn. naruszeniu prawa materialnego – poprzez błędną jego wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach związania podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, nie stwierdził nieważności i uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd I instancji stwierdzając, że brak jest podstaw do przypisania kierowcy, jako kierującemu pojazdem, będącym pracownikiem przewoźnika, odpowiedzialności za ponoszenie opłat elektronicznych, w konsekwencji uznał, że nie ma podstaw do zarzucenia skarżącemu naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji, który powołał się na analogię do przepisów dotyczących pojazdów nienormatywnych, odpowiedzialność ta nie może być oderwana od tego, kto jest przewoźnikiem i faktycznie korzystającym z infrastruktury drogowej, a także tego, na kim ciąży obowiązek wyposażenia pojazdu w urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczenia. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie – korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za: (...) 3) przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich masy całkowitej. Z kolei, zgodnie z art. 13k ust. 1 u.d.p., za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: 1) bez uiszczenia tej opłaty – wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Wbrew twierdzeniom Sądu Instancji treść tego ostatniego przepisu jest jasna i klarowna i nie pozwala uznać, że to przewoźnikowi, a nie kierującemu pojazdem, powinno się wymierzyć karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty. To prawda, że na gruncie mających w sprawie zastosowanie przepisów ( przede wszystkim ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego) obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z dróg publicznych został adresowany przede wszystkim do przedsiębiorców, jako użytkowników dróg, głównie korzystających z pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a skonstruowany system wnoszenia opłat wyłącza w zasadzie możliwość wniesienia tej opłaty przez inną osobę, niż ta, która zawarła umowę o korzystaniu z dróg publicznych objętych opłatą elektroniczną. Tym niemniej brak jest podstaw do zawężania na tej podstawie pojęcia "korzystającego z drogi publicznej", czy też "użytkownika" do przedsiębiorcy – przewoźnika. Jak słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej tym użytkownikiem może być zarówno osoba prawa, jak i fizyczna – prowadząca działalność gospodarczą, jak i nieprowadząca tej działalności. Stanowisko Sądu I instancji odwołującego się do wieloznaczności pojęć, którymi operuje prawodawca w zakresie oznaczania "użykownika" i "korzystającego z drogi publicznej" oraz fakt, że korzystającym z dróg publicznych, zobowiązanym z reguły do wnoszenia i uiszczania opłaty za wykonywane przejazdy określonych w przepisach pojazdów samochodowych, jest przewoźnik – przedsiębiorca, nie oznacza, że wykluczone jest nałożenie kary za przejazd po drodze krajowej pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną – bez uiszczenia opłaty – kierującemu tym pojazdem. Przepis art. 13 k ust. 1 pkt 3 u.d.p. jest przepisem o charakterze represyjnym, na podstawie którego jest nakładana sankcja administracyjna, co obliguje do jednoznacznego ustalenia podmiotu, będącego adresatem normy ustanawiającej konkretny (nakazany) wzór zachowania, a który uchybiając temu wzorowi, zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych. W tym wypadku, tym konkretnym zakazem, sankcjonowanym przewidzianą w przepisie karą – jest objęte poruszanie się po drodze krajowej płatnej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, a nie samo nieuiszczenie opłaty, co wydaje się wynikać z wywodów Sądu I instancji. Ponadto, wbrew twierdzeniom prezentowanym w zaskarżonym wyroku, to nie tylko na przedsiębiorcy na rzecz którego jest wykonywany przejazd, ale również na kierowcy, spoczywają obowiązki związane z przejazdem po drodze krajowej objętej systemem elektronicznego poboru opłat. Zgodnie z art. 13i ust. 4a u.d.p. to na kierującym pojazdem ciąży obowiązek zapewnienia prawidłowego działania urządzenia służącego pobieraniu takich opłat, w szczególności jest on zobowiązany do: 1)włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę; 2) wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu; 3)używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem. Ale przede wszystkim – to tylko od kierowcy zależy, czy wjedzie na drogę krajową płatną, bez odpowiednich środków na koncie zapewniających pokrycie wymaganej opłaty. Konsekwencje tego wyboru w postaci kary pieniężnej mogą więc obciążać tylko jego. Wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, tak jak uczynił to Sąd I instancji, że wykładnia art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie może stanowić podstawy do zarzucenia skarżącemu (kierowcy) naruszenia prawa. Treść art. 13 k ust. 1 u.d.p. jest jednoznaczna i jasno określa podmiot, na który w sytuacji w nim określonej jest nakładana kara pieniężna. Odmienna wykładnia przepisu jasnego w swej treści nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawa i uznana za zgodną z art. 2 Konstytucji RP. Z tych wszystkich względów, uznając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni prawa materialnego na której został oparty zaskarżony wyrok, za zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpozna skargę w pełnym zakresie z uwzględnieniem przedstawionej przez NSA wykładni prawa. W przedmiocie kosztów postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.