II GSK 1918/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2025 r. sygn. akt III SAB/Kr 153/24 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Małopolskiego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i w tym zakresie umarza postępowanie sądowe; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 maja 2025 r., sygn. akt III SAB/Kr 153/24, po rozpoznaniu skargi M.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Małopolskiego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w punkcie 1/ zobowiązał Marszałka Województwa Małopolskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2/ stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; w punkcie 3/ stwierdził, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 4/ w pozostałym zakresie skargę oddalił; a w punkcie 5/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 18b ust. 1 pkt 4 oraz art. 18b ust. pkt 6a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 728 ze zm., powoływanej dalej jako: u.t.d.) w zw. z I.p. 2.7. oraz I.p. 2.8. załącznika nr 3 do u.t.d., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób z naruszeniem obowiązków i warunków dotyczących tego przewozu. Podczas przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2023 r. kontroli pojazdu skarżącego stwierdzono, że realizujący przewóz osób kierowca nie wydał dziewięciu pasażerom biletu (potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd), zaś dwóm pasażerom nie wydał biletu uwzględniającego ustawową zniżkę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 182/24, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2023 r. WSA wskazał, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, bowiem organy nie wyjaśniły czy kontrolerzy podczas kontroli mieli przy sobie i przedstawili kierowcy ważne uprawnienie do zniżki z tytułu Honorowego Dawcy Krwi. Dalej Sąd podał, że art. 18b ust. 1 pkt 6 u.t.d. w zw. z I.p. 2.8 załącznika nr 3 do tej ustawy nie nakłada sankcji na przewoźnika za brak wiedzy o zniżce ale za brak wykonania obowiązku, jeżeli istnieją podstawy prawne do jego wykonania, tj. wykazanie dokumentami prawa do zniżki. Z ustaleń organu nie wiadomo również na czym miało polegać niewydanie pasażerom biletów przez kierowcę: czy nie zostały one wydrukowane, czy też jedynie podane przez kierowcę pasażerom – a ustalenie w tym względzie ma istotne dla sprawy znaczenie wobec twierdzeń kierowcy. W kwestii modyfikacji protokołu kontroli, WSA dostrzegł zaniechanie przesłuchania kierowcy na tę okoliczność oraz brak omówienia poprawek w protokole. W efekcie Sąd stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez brak podjęcia przez organ niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu sprawy i pominięcie dowodów wnioskowanych przez skarżącego z przesłuchania jego kierowcy. WSA wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustaliły przebieg kontroli oraz czy doszło do zarzucanych naruszeń prawa, przy uwzględnieniu zaprezentowanego w wyroku stanowiska. Wyrok WSA stał się prawomocny z dniem 30 lipca 2024 r. Akta sprawy zwrócono do SKO w Krakowie w dniu 27 września 2024 r., a następnie przekazano do Marszałka Województwa Małopolskiego w dniu 9 października 2024 r. Pismem z dnia 5 października 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zawiadomieniem z dnia 14 listopada 2024 r. organ I instancji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 28 lutego 2025 r. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2024 r. SKO w Krakowie stwierdziło, że Marszałek Województwa Małopolskiego nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób z naruszeniem obowiązków i warunków dotyczących tego przewozu. Skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.K., domagając się stwierdzenia bezczynności Marszałka Województwa Małopolskiego "z naruszeniem prawa" i zobowiązania organu do niezwłocznego podjęcia czynności w sprawie oraz wydania decyzji w terminie 30 dni, przyznania od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in.: na brak podjęcia przez Marszałka Województwa Małopolskiego jakichkolwiek czynności przez ponad miesiąc od zwrotu akt, a także stwierdził, że wyznaczony termin załatwienia sprawy - 28.02.2025 r. jest rażąco odległy i nieproporcjonalny do zakresu wymaganych do podjęcia czynności. Pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. skarżący uzupełnił skargę na bezczynność, wskazując również na przewlekłość postępowania organu. Przywołał pismo Marszałka Województwa Małopolskiego wydane już po wniesieniu skargi, stanowiące "Wezwanie do złożenia wyjaśnień", a świadczące o podejmowaniu przez organ czynności zmierzających do dalszego pogłębienia przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie skarżącego, działania organu mają charakter pozorny i stanowią formę szykany przedsiębiorcy, na którego organ nałożył bezpodstawnie szereg niewykonalnych w zakreślonym terminie obowiązków, których wykonanie i tak nie może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Zaskarżonym na obecnym etapie postępowania wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę M.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Małopolskiego, zobowiązując organ do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz stwierdzając, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie skargę oddalono. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że ponaglenie wpłynęło do Marszałka Województwa Małopolskiego w dniu 7 listopada 2024 r. zaś akta sprawy zostały temu organowi przekazane przez SKO w dniu 9 października 2024 r. Przyjmując miesięczny termin na załatwienie tej sprawy przez organ, można byłoby uznawać, że ponaglenie było przedwczesne zgodnie z treścią art. 37 § 3a k.p.a. WSA wskazał, że w orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, iż wniesienie ponaglenia przed upływem terminu na załatwienie sprawy nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłość, wobec czego uznał, że ponaglenie skarżącego z 5 listopada 2024 r. świadczyło o skutecznym wyczerpaniu środka zaskarżenia warunkującego wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość) w tej sprawie. W kwestii użytego w art. 149 § 1a p.p.s.a. pojęcia "rażącego naruszenia prawa" Sąd podniósł, że przesłankę tę realizować będzie takie bezsporne i wyraźne działanie organu, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Zdaniem WSA, analiza uwarunkowań sprawy prowadziła do wniosku, że Marszałek Województwa Małopolskiego pozostawał w bezczynności oraz przewlekle prowadził postępowanie, bowiem akta z SKO w Krakowie otrzymał w dniu 9 października 2024 r., a zatem określony w art. 35 § 3 k.p.a. miesięczny termin załatwienia sprawy upływał z dniem 9 listopada 2024 r. Sąd uznał, że do tej daty, a także do dnia orzekania w tej sprawie, niewątpliwie nie doszło do wydania orzeczenia kończącego postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, w związku z czym nie ulegało wątpliwości, że organ nie załatwił sprawy w terminie. Sąd I instancji rozważył przy tym, czy bezczynność organu "przerwana" została poprzez wydanie, w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomienia z 14 listopada 2024 r. informującego skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym art. 35 k.p.a. i odroczeniu wydania rozstrzygnięcia do 28 lutego 2025 r. Oceniając to zagadnienie WSA wskazał, że zawiadomienie to wydane zostało już po terminie załatwienia sprawy, a więc nie mogło rzutować na przyjęcie braku dopuszczenia się przez organ bezczynności, a nadto samo formalne wydanie przez organ zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie nie może automatycznie i każdorazowo skutkować wykluczeniem (ustaniem) stanu bezczynności organu. Sąd podkreślił, iż zawiadomienie było jedyną czynnością organu podjętą po ponad miesiącu od otrzymania akt administracyjnych, zaś ani z tego zawiadomienia, ani z akt sprawy nie wynikają żadne okoliczności mogące stać na przeszkodzie podjęciu przez organ skutecznych czynności w postępowaniu i załatwieniu sprawy w terminie. Zdaniem WSA, samo wydanie zawiadomienia nie mogło zmienić ocen co do wystąpienia stanu bezczynności organu. Oceniając kwestię przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd I instancji miał na uwadze treść skierowanego do skarżącego "wezwania do złożenia wyjaśnień" z dnia 9 grudnia 2024 r., w którego podstawie prawnej wskazano art. 50 § 1 k.p.a. W ocenie WSA, była to pierwsza realna czynność organu w tym postępowaniu, w ramach której zobowiązano skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni szeregu dokumentów. Abstrahując od oceny dopuszczalności nakładania na stronę, w trybie art. 50 § 1 k.p.a., obowiązku przedkładania dowodów, Sąd stwierdził, że wykaz oczekiwanych przez organ dokumentów zawarty w przedmiotowym "wezwaniu do złożenia wyjaśnień", w istotnym zakresie nie pozostaje w związku z zaleceniami poczynionym przez Sąd w wyroku z 29 maja 2024 r. WSA w wyroku tym sformułował wobec organu zalecenie ustalenia przebiegu kontroli w dniu 5 kwietnia 2023 r. celem wypowiedzi, czy doszło do zarzucanych skarżącemu naruszeń prawa (brak wydania 9 biletów oraz brak wydania 2 biletów uwzględniających ustawową zniżkę). Zakres postępowania dowodowego winien koncentrować się jednak na samym przebiegu kontroli. W ocenie Sądu, wątpliwość budzi celowość pozyskania przez organ znacznej części dokumentów oczekiwanych od skarżącego, w tym np. pełnej ewidencji sprzedaży wszystkich biletów normalnych, ulgowych, jednorazowych, miesięcznych - z okresu 3 miesięcy poprzedzających kontrolę, dokumentu o przeszkoleniu kierowcy z kas fiskalnych, wykazu kas fiskalnych, raportów z kas, procedur udzielania ulg, tudzież innych jeszcze, a niesprecyzowanych nawet dokumentów związanych z organizacją sprzedaży biletów i realizacją zezwolenia na linii regularnej. WSA podkreślił, że formułując oceniane "wezwanie", organ nie zdecydował się oznaczyć faktów podlegających stwierdzeniu tymi dowodami. Ocena większości tych dokumentów wskazuje zaś na brak ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy stosownie do zaleceń sformułowanych przez Sąd w wydanym wcześniej wyroku. Sąd uznał, że taki charakter działań organu wpisuje się w przewlekłość jego postępowania, tj. mnożenia czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzebę wynikającą z jej istoty. Zdaniem WSA, stwierdzenie pasywności organu w załatwieniu sprawy skarżącego nakazywało zobowiązać Marszałka Województwa Małopolskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Mimo stwierdzonej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, WSA uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, że stany te wystąpiły z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organ, choć z opóźnieniem i nie w pełni trafnie, to jednak podjął czynności w postępowaniu. Czas opóźnienia nie był przy tym znaczny, a wywiedzione przez skarżącego ponaglenie wniesione zostało jeszcze przed terminem załatwienia sprawy. Z kolei przyjęty przez organ zakres działań (ukierunkowanie postępowania dowodowego) był wynikiem przeświadczenia o potrzebie szerokiego gromadzenia dowodów celem wnikliwej oceny tej sprawy, nie zaś nasileniem złej woli w załatwieniu sprawy. Te uwarunkowania przemawiały przeciwko uznaniu, że prawo zostało rażąco naruszone. Sąd I instancji oddalił skargę w części obejmującej żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., uznając, że może to nastąpić tylko w sytuacji, gdy przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj.: zwalczenia bezczynności (przewlekłości) organu oraz jego zdyscyplinowania. Zdaniem WSA, wobec braku stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa nie aktualizowała się motywacja uprawniająca do zasądzania skarżącemu sumy pieniężnej od organu. W rozpoznawanej sprawie nie sposób również doszukać się jakiejkolwiek straty skarżącego wynikłej ze sposobu procedowania organu po uchyleniu przez Sąd decyzji o nałożeniu na niego kary pieniężnej, a więc brak było podstaw do pozytywnego orzeczenia w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Marszałek Województwa Małopolskiego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi oraz dokonanie błędnych ustaleń i błędnej oceny, że ponaglenie mino, że było przedwczesne, to spełniało warunki do wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania; 2. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej; 3. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ pozostawał w bezczynności i prowadził postępowanie w sposób przewlekły, podczas gdy z akt sprawy wynikało, że organ podejmował działania w celu rozpoznania sprawy, poinformował stronę skarżącą o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy, a niewielkie uchybienie terminu (pięć dni) nie spełniało przesłanek do stwierdzenia bezczynności organu, tym bardziej, że w ostateczności akt prawny przez organ został wydany; 4. art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. – przez nieprawidłową wykładnię pojęć bezczynności i przewlekłości utożsamiając niewielkie przekroczenie terminu z istotą bezczynności, a żądanie uzupełnienia materiału dowodowego i dodatkowych wyjaśnień z istotą przewlekłości; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niewystarczające odniesienie się przez Sąd do przesłanek wskazanych przez organ, dotyczących rzeczywistej przyczyny przedłużenia postępowania oraz potrzeby uzyskania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów od strony skarżącej i tym samym błędne przyjęcie bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania mimo podjęcia przez organ koniecznych czynności nakierowanych na załatwienie sprawy; 6. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie z przekroczeniem granic sprawy, polegające na przyjęciu przewlekłości postępowania na podstawie arbitralnej oceny zasadności wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego pomimo, że decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające; 7. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie pasywności organu polegającej na niewydaniu aktu przez organ i zobowiązanie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności – tymczasem akt prawny organu w formie decyzji został wydany. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, które są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowodują przedłużenia postępowania w sprawie, tj.: 1. notatka służbowa z 15 stycznia 2025 r.; 2. wezwanie powtórne z 17 stycznia 2025 r. – P.K.; 3. wezwanie powtórne z 17 stycznia 2025 r. – L.P.; 4. zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań z dnia 10 lutego 2025 r.; 5. oświadczenie strony o zapoznaniu się z aktami z dnia 15 lutego 2025 r.; 6. pismo strony przeciwnej z dnia 25 lutego 2025 r. z żądaniem ponownego przesłuchania świadków w obecności pełnomocnika; 7. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu z dnia 28 lutego 2025 r.; 8. decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z dnia 7 marca 2025 r.; 9. odwołanie do SKO strony przeciwnej z dnia 13 marca 2025 r.; 10 decyzja SKO z dnia 13 czerwca 2025 r. – uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej organ przedstawił w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, przeprowadzenie dowodu z dokumentu i zobowiązanie Marszałka Województwa Małopolskiego – wobec jego twierdzeń w skardze – do przedstawienia pięciu przykładowych, zakończonych spraw administracyjnych dotyczących kontroli przewoźnika, w których zobowiązano przewoźnika do przedstawienia zestawu tożsamych lub podobnych dokumentów, jak te wskazane w wezwaniu organu z dnia 9 grudnia 2025 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed NSA, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według przepisanych norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii stwierdzenia bezczynności organu w sytuacji, gdy wydał już decyzję w sprawie, należy zauważyć, iż mimo wskazania w skardze kasacyjnej na wydanie decyzji w dniu 7 marca 2025 r., to jednak - przed wydaniem wyroku przez WSA - organ nie poinformował Sądu pierwszej instancji o tym fakcie pomimo, że wyrok w sprawie zapadł ponad dwa miesiące po tej dacie. Jak wynika z akt sprawy, kopię wskazanej decyzji z 7 marca 2025 r. dołączono dopiero do skargi kasacyjnej. Jednocześnie w samej skardze kasacyjnej organ przyznaje, iż wydanie wskazanej wyżej decyzji nastąpiło z przekroczeniem terminu, o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzenie bezczynności organu w pkt 2 zaskarżonego wyroku nie odbyło się więc z naruszeniem prawa. Natomiast w sytuacji, gdy organ już wydał decyzję w sprawie, bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie go do załatwienia sprawy stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną w powyżej zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej pkt 1. zaskarżonego wyroku, to jest w części zobowiązującej skarżący kasacyjnie organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sprawach ze skargi na bezczynność nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po nowelizacji przepisów art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 p.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd (zob. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 861/24; wyrok NSA z 1 września 2023 r., sygn. akt I OSK 342/22; wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1698/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, zobowiązanie organu do wydania aktu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może nastąpić, gdy do chwili zamknięcia rozprawy, albo do chwili wydania orzeczenia w postępowaniu uproszczonym, organ pozostawał w bezczynności, tj. nie wydał aktu. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w zakresie dyspozycji z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, w sytuacji wydania przez organ decyzji z dnia 7 marca 2025 r., stanowi naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jest zatem oczywiste, że należało uchylić zaskarżony wyrok WSA w punkcie 1 i w tym zakresie, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzyć postępowanie sądowe, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji nie był w posiadaniu informacji, iż przedmiotowa decyzja została wydana, bowiem organ zaniechał powiadomienia Sądu o tym fakcie. Ponadto Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w świetle znowelizowanych w 2015 r. przepisów p.p.s.a., to jest w świetle art. 149 § 1 pkt 3, wyrok musi zawierać informację, czy organ dopuścił się bezczynności. Przepis ten został wprowadzony właśnie na wypadek zaistnienia sytuacji takich jak w analizowanej sprawie, kiedy już po wniesieniu skargi ustaje stan bezczynności – tj. wydany zostaje stosowny akt. Z tego powodu NSA ponownie podkreśla, że prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy. W związku z pozostałymi zarzutami należy zauważyć, że pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli przebiegu postępowania. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi oraz dokonanie błędnych ustaleń i błędnej oceny, że ponaglenie mimo, że było przedwczesne, to spełniało warunki do wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania. Jest to zatem zarzut niedopuszczalności wniesionej skargi na przewlekłość. Zarzut ten został skonstruowany przy przyjęciu założenia, że skarżący nieskutecznie złożył ponaglenie, gdyż przed upływem terminu na załatwienie sprawy. Jak stanowi art. 37 § 3a k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Nie stosuje się przepisów § 4-8. Przepis ten jest adresowany do organu administracji i skutkuje brakiem obowiązku rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego rzędu (art. 37 § 5 k.p.a.). Natomiast sądy administracyjne przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność stosują własne regulacje procesowe, tj. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również powiązanie art. 53 § 2b p.p.s.a. z art. 35 § 3 k.p.a. (jak to uczyniono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) nie daje podstaw do czasowego wyłączenia merytorycznej kontroli przez sądy administracyjne bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Przywołane regulacje wpływają jedynie na ocenę in merito skarg w sprawach bezczynności lub przewlekłości, ale nie określają warunków ich dopuszczalności. Dopuszczalność kontroli sądowej nie zależy od zasadności, ale od spełnienia wymogu formalnego złożenia ponaglenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 40, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2719/24 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując należy ponownie podkreślić, iż wniesienie ponaglenia przed upływem terminu na załatwienie sprawy (art. 37 § 3a k.p.a.) nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłość (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2141/24 oraz wyrok NSA z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt II OSK 3010/24 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym uznać należało, że ponaglenie skarżącego świadczyło o skutecznym wyczerpaniu stosownego środka zaskarżenia warunkującego wniesienie skargi na przewlekłość (bezczynność) w tej sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy podkreślić, iż są one niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym kontekście przypomnieć należy, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 - Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie organ pomimo możliwości zakończenia postępowania wcześniej, prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, dokonując czynności w dużych odstępach czasu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z tym w art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca określił terminy załatwiania spraw, stanowiąc, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika z kolei, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że organ prowadził postępowanie znacznie dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Podkreślić trzeba, że jak trafnie ustalił Sąd I instancji wykaz oczekiwanych przez organ dokumentów zawarty w przedmiotowym "wezwaniu do złożenia wyjaśnień", w istotnym zakresie nie pozostaje w dostrzegalnym związku z zaleceniami poczynionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 maja 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 182/24). Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że Sąd w powyższym wyroku zasadniczo sformułował wobec organu zalecenie ustalenia przebiegu kontroli w dniu 5 kwietnia 2023 r. celem wypowiedzi, czy doszło do zarzucanych skarżącemu naruszeń prawa (chodziło o brak wydania 9 biletów oraz brak wydania 2 biletów uwzględniających ustawową zniżkę). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że choć Sąd podał, że organ winien poczynić ustalenia "wszelkimi możliwymi na obecnym etapie dowodami", to jednak analiza uzasadniania wyroku oraz wskazań względem organu naprowadza na to, że zakres postępowania dowodowego winien koncentrować się zasadniczo na samym przebiegu kontroli w dniu 5 kwietnia 2023 r. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż wątpliwość budzi więc celowość pozyskania przez organ znacznej części dokumentów oczekiwanych od skarżącego w wezwaniu z 9 grudnia 2024 r., w tym np. pełnej ewidencji sprzedaży wszystkich biletów normalnych, ulgowych, jednorazowych, miesięcznych - z okresu 3 miesięcy poprzedzających kontrolę, dokumentu o przeszkoleniu kierowcy z kas fiskalnych, wykazu kas fiskalnych, raportów z kas (jak się wydaje wszystkich jakimi dysponuje skarżący), procedur udzielania ulg oraz innych jeszcze, a niesprecyzowanych nawet dokumentów związanych z organizacją sprzedaży biletów i realizacją zezwolenia na linii regularnej. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że formułując oceniane "wezwanie" organ nie zdecydował się oznaczyć faktów podlegających stwierdzeniu tymi dowodami, przez co jedynie w sferze domysłów pozostaje cel dla którego organ pragnie dysponować powyższymi dokumentami. Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do przyjęcia, że ocena większości tych dokumentów wskazuje na brak ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy stosownie do zaleceń sformułowanych przez Sąd w wydanym wcześniej wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela zatem stanowisko wyrażone przez WSA, iż taki charakter działań organu należy uznać za przewlekłość postępowania, bowiem jednym z przykładów przewlekłości jest właśnie mnożenie czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzebę wynikającą z jej istoty. Nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że organ skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z argumentów podniesionych w pismach procesowych sprawy, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są w wystarczającym stopniu zrozumiałe i jasne. Nieusprawiedliwione są zatem wskazane wyżej zarzuty kasacyjne sformułowane w tym zakresie. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, uchylił na podstawie art. 189 p.p.s.a. zaskarżony wyrok w punkcie 1 i w tym zakresie umorzył postępowanie, zaś w punkcie 2 sentencji wyroku oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy oraz specyfikę jej stanu faktycznego.