II GSK 1909/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 601/22 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 lutego 2022 r. nr BP.501.1712.2020.2012.ML6.44 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 601/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. M. (dalej: Strona, Skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 9 lutego 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, Strona wystąpiła ze skargą kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego w postaci: 1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust 4a b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie B., wykonanie tego przejazdu przez kierowcę W. G., nie zaś przez Skarżącego (bądź jego pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na Skarżącego kary za wykonanie przewozu okazjonalnego, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez Skarżącego, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.; 2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4 a b u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie B., świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy; 3) niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 oraz 1.5. załącznika nr 3 do ustawy w zw. z 4 pkt 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego; 4) niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (dalej: rozporządzenie 1073/2009), polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób); 5) niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i ust. 7 oraz w zw. z Ip. 1.5. oraz 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary za niezgłoszenie zmian danych do licencji oraz brak wyposażenia kierowcy w wypis z licencji, w sytuacji, w której organ w zaskarżonej decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, że Skarżący nie posiadał na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej go do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji GITD z 9 lutego 2022 r. przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej; b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Jednocześnie wskazuję, że w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Krakowie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. W oparciu o powyższe Strona wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej; zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, skierowanie sprawy na rozprawę oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem wydanym podczas rozprawy na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II GSK 2195/21 i II GSK 1909/23. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Strony nie zasługuje na uwzględnienie. Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w której granicach operuje Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do wydania tego orzeczenia. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej 9.300 zł, zaakceptował stanowisko organów, że Strona wykonywała w dniu kontroli – 17 czerwca 2020 r., na podstawie licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pasażera pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 z późn. zm.), co stanowiło naruszenie z lp. 2.11. zał. nr 3 do u.t.d., zagrożone karą 8.000 zł. Do tego Strona, posiadając licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, nie zgłosiła do niej w terminie 28 dni, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.t.d., kontrolowanego pojazdu, co stanowiło naruszenie z lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. sankcjonowane karą pieniężną 800 zł za niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił licencji zmiany danych w wymaganym terminie, a ponadto w chwili kontroli kierowca nie był wyposażony przez Stronę w wymagany dokument, tj. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, jak wymaga art. 87 ust. 3 u.t.d. i brak tego dokumentu skutkował zasadnym nałożeniem na Stronę kary pieniężnej 500 zł z tytułu naruszenia lp. 1.12. zał. nr 3 do u.t.d. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne. Zauważyć przy tym należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z: 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1344/18, 24 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 330/19, 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 103/19; 27 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 421/20; 28 września 2023 r. sygn. akt II GSK 683/20; 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1241/21; 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1683/21, 3 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 1526/21; 4 września 2025r., sygn. akt II GSK 477/22; 10 września 2025 r., sygn. akt II GSK 1304/23, II GSK 318/23, II GSK 1123/23 i II GSK 1563/23; opubl., podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, podziela poglądy wyrażone w uzasadnieniach ww. orzeczeń. Zdaniem NSA kontrolę skargi kasacyjnej należało rozpocząć od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesionego pkt II. ppkt 6) petitum skargi kasacyjnej i Sąd odwoławczy uznał ten zarzut za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może wystąpić, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami, jakie prezentuje Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko WSA co do stwierdzonego naruszenia przez organ zasad prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy, jakimi kierował się Sąd, podejmując orzeczenie, są jasne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Co więcej – a nie jest to bez znaczenia – zasadność powyższego potwierdzają również wnioski osadzone na gruncie analizy konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego, która wręcz powiela konstrukcję zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ujętego w pkt II. ppkt 6) petitum skargi kasacyjnej, co przy takiej jego konstrukcji nie może służyć wykazaniu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnienia również wymaga, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania Strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami Skarżącego, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez kasatora nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015r., sygn. akt I GSK 1779/13). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GITD przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. (pkt II. ppkt 7) petitum skargi kasacyjnej), w którym, co trzeba przypomnieć, podniesiono uchybienia stanowiące powielenie naruszeń zgłoszonych w ramach zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji reguł proceduralnych zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., mimo że zarzucono orzeczeniu naruszenie także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez to, że nie uchyliło zaskarżonej decyzji, chociaż miała także naruszać prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei będący doprecyzowaniem reguły z art. 7 k.p.a. co do obowiązków organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd odwoławczy stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Organy swoje ustalenia oparły na protokole kontroli drogowej, choć nie podpisanym przez kierowcę, ale równocześnie bez uwag kierującego, zabezpieczonych zrzutach z ekranu na telefonie pasażera, zeznaniach kierowcy w charakterze świadka, w których wyjaśnił zasady wykonywania usługi, w tym uiszczania zapłaty za nią przez pasażera, podmiotu, na którego rzecz wykonywał usługę oraz zeznań w charakterze świadka pasażera, okazanego przez kierowcę podczas kontroli zdjęcia w komórce licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wystawionej na rzecz Strony. Podkreślić należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy organy prawidłowo wywiodły, a WSA zaakceptował, że podmiotem wykonującym przewóz był Skarżący, który, gdyby nie prowadził działalności gospodarczej nie uzyskałaby licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, mając na uwadze treść art. 5 i art. 5b u.t.d., a zwłaszcza jego ust. 4. Jak zaznaczono kierowca posiadał w komórce zdjęcie ww. licencji nr [...] udzielonej Skarżącemu, prowadzącemu działalność pod nazwą E. i z zeznań kierowcy wynikało, że miał zawartą 2 czerwca 2020 r. ze Stroną umowę zlecenia i od Skarżącego otrzymywał wynagrodzenie raz w tygodniu. Dlatego, szczegółowy tryb, w jaki dochodziło do kojarzenia kierowcy z pasażerem i tryb przepływu zapłaty za usługę, skoro na końcu otrzymywała ją Strona, a od niej kierowca, nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynikało, że zostały ustalone istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie NSA, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi zgłaszających niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Podnoszone w tym zakresie zarzuty Skarżącego sprowadzały się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne, gdyż WSA oddalając rozpatrywaną skargę nie naruszył wytykanych mu przepisów postępowania. Odnosząc się łącznie do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w pkt I. ppkt 1)-5) petitum skargi kasacyjnej, które zmierzały do zakwestionowania faktu, iż Strona wykonywała nie tylko, że przewóz okazjonalny, ale i podważenia, że podejmowała i wykonywała działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, a tym samym krajowy transport drogowy, należało uznać je za nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei przewozem drogowym na mocy art. 4 pkt 6a u.t.d. jest transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1; dalej: rozporządzenie 561/2006). W myśl art. 4 lit. a) rozporządzenia 561/2006 przewóz drogowy oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Przepis art. 4 pkt 11 u.t.d definiuje przewóz okazjonalny od strony negatywnej, określając go jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, zdefiniowanych w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. Definicja ta nie jest rozbieżna względem definicji usług okazjonalnych, zawartej w art. 2 pkt 4 rozporządzenia 1073/2009, a określającej je jako usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych (według art. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia oznaczają usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i na określonych trasach, przy czym pasażerowie są zabierani z określonych z góry przystanków i dowożeni na z góry określone przystanki), w tym szczególnych usług regularnych (czyli usług regularnych bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, jak stanowi art. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia) oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. To, że w ostatnim przepisie jest mowa o przewozie grup osób wynika stąd, że rozporządzenie nr 1073/2009 na mocy art. 1 ust. 1 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem. Przepis art. 4 pkt 11 u.t.d także wspomina o przewozie, ale osób i nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że ma zastosowanie również w przypadku przewozu jednej osoby (por. wyrok NSA z 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1024/20, w sprawie II GSK 1383/21). Zatem, wbrew twierdzeniom Strony, zgodnie z tytułem ustawy o transporcie drogowym, wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form (por. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, pkt 3, pkt 6a i pkt 11 u.t.d.). Skoro w świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że przewóz okazjonalny jest jedną z form transportu drogowego, to należy także podnieść, że na mocy art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Powołany art. 5b ust. 1 u.t.d. określa zaś warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, stanowiąc, że podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: samochodem osobowym (pkt 1), pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pkt 2), taksówką (pkt 3) - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Zdaniem NSA, organy prawidłowo uznały, a Sąd I instancji zaaprobował, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym nie tylko uzyskania odpowiedniej licencji, którą Strona posiadała, ale i spełnienia wszystkich warunków wymaganych prawem. Jak już wyjaśniono, wszystkie wskazane w ustawie o transporcie drogowym formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a więc przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form. Za prawidłowy należy więc uznać pogląd, że charakter świadczonej usługi jako transportu drogowego nie budzi wątpliwości. Wobec tego, że w sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację B., to należy odwołać się do wyroku TSUE z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt C- 434/15, który orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Omawiany wyrok TSUE potwierdził prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez Skarżącą jako usługi transportowej. Trybunał potraktował firmę realizującą analogiczną usługę jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), a więc oczywistym jest, że Spółka jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonywała usługę transportową. Wymaga też wyjaśnienia, że podmiotem wykonującym przewóz był Skarżący, a nie kierowca, co potwierdziły poczynione przez organy, a nie zakwestionowane przez Stronę, ustalenia: wykonywanie przewozu pojazdem należącym do Strony, licencja nr [...] wystawiona na Stronę, umowa zlecenia z 2 czerwca 2020 r. zawarta między kierowca a Stroną, z której wynikało, że Skarżący płaci kierowcy wynagrodzenie przelewem raz w tygodniu. Należy podać, że omawiane przepisy u.t.d. nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Traktują one jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących działalność na podstawie ogólnej "licencji transportowej", wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 u.t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.), które – w świetle u.t.d. - zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych - innych dla licencji na przewozy okazjonalne oraz innych dla tzw. "licencji taksówkowej". Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie "licencji taksówkowej". Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Sąd odwoławczy podziela stanowisko, że stosownie do art. 18 ust. 2 u.t.d. i zawartego w nim zwrotu "z zastrzeżeniem ust. 3" oba ustępy stanowią jedną treściową całość i odnoszą się jedynie do wykonywania przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, podczas gdy Strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób. Konkludując, wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione, ponieważ WSA prawidłowo uznał, że Skarżący w dniu kontroli wykonywał odpłatną usługę transportową (przewóz okazjonalny) i nie spełniał wymogów prawa w tym zakresie, m.in. co do kryterium konstrukcyjnego jak i sposobu nawiązania współpracy z klientem. Należy podzielić stanowisko WSA, akceptujące argumentację organów, że Strona wykonywała przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., jak i nie podpadającym pod wyjątki z art. 18 ust. 4b u.t.d. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów co do zasady pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wyjątek, umożliwiający poruszanie się samochodem z mniejszą liczbą miejsc, określił zaś sztywno. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. W okolicznościach sprawy istniały jednoznaczne podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię, dotyczącą tego, czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu została zawarta umowa określająca warunki jego wykonania. Pasażer takiej umowy wprost nie zawierał, gdyż usługę zamówił przy pomocy aplikacji B., ale zapłata za wykonany przewóz została uregulowana bezgotówkowo poprzez pobranie należnej kwoty z rachunku pasażera. W takiej sytuacji należy uznać, że przewóz miał charakter odpłatny i został wykonany na zlecenie pasażerki. Do realizacji usługi doszło zaś na skutek skorzystania przez pasażerkę i skarżącego (reprezentowanego w tym przypadku przez kierującego) z aplikacji B., służącej do kojarzenia osób i organizowania usług przewozu. Jest ta aplikacja sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę, a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej kierujący pojazdem, jak i zamawiająca usługę pasażerka, i to dzięki niej doszło do skojarzenia osoby kierującej z pasażerką. Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów przez aplikację zainstalowaną w smartfonie, pomiędzy właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, na wzór wykorzystanej przez kierowcę w sprawie niniejszej, polega także na selekcjonowaniu właścicieli (użytkowników) pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Co więcej, TSUE zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi. Okazuje się w szczególności, że administrator określa - za pomocą aplikacji - przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, przedsiębiorstwo to pobiera opłatę w wysokości tej ceny od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi (użytkownikowi) pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (vide wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt C-434/15). W konsekwencji przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację B. ma charakter zorganizowany i ciągły, usługa ta była przez Stronę świadczona – w tożsamych warunkach zorganizowania i ciągłości - we własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i Skarżący był za nią odpowiedzialny. Działanie to mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy Spółka świadczyła w ten sposób usługi przewozu i czy miała zarejestrowaną działalność gospodarczą. Posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z ww. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. Skarżący, posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., wykonywał przewóz okazjonalny, gdyż nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego. Wykonywany przewóz naruszał przepisy prawa z uwagi na brak spełnienia przez pojazd kryterium konstrukcyjnego oraz niezaistnienie wyjątku przewidzianego w ustawie o transporcie drogowym. Sąd I instancji słusznie więc podzielił stanowisko organów, że wykonywany przez Stronę przewóz był przewozem okazjonalnym, wykonywanym pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Samochód, którym wykonywano przewóz w dniu kontroli, był bowiem przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a), b), c) u.t.d. wymaga dla przyjęcia dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego, a w konsekwencji wyłączenia możliwości ukarania z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., spełnienia warunków w tym przepisie przewidzianych w przypadku samochodów osobowych niespełniających kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będących wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. Nie było i nie może być obecnie kwestionowane, że warunki te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione. Pojazd samochodowy, którym przejazd ten był realizowany nie był pojazdem zabytkowym. Kontrolowany przewóz nie był również wykonywany na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa ani też po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem, która jest regulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej (jakkolwiek dopuszcza się również wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa). Stwierdzić tym samym należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z Ip. 2.11. zał. nr 3 do u.t.d. przez ich niewłaściwe zastosowanie nie są usprawiedliwione. Nietrafny okazał się także zarzut zgłoszony w pkt 5. petitum skargi kasacyjnej, że w realiach kontrolowanej sprawy do Skarżącego nie miał zastosowania art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d., stanowiący, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8, a jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści zezwolenia lub licencji (ust. 2), a jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 pkt 1, polegają na zwiększeniu liczby pojazdów, przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować zdolność finansową dla każdego zgłoszonego pojazdu samochodowego, zgodnie z art. 7 rozporządzenia 1071/2009, i może wystąpić z wnioskiem o wydanie dodatkowych wypisów z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub z licencji (ust. 3). Podkreślając, że przywołany przepis prawa wprost odwołuje się do art. 5b ust. 1 u.t.d., co nie pozostawia wątpliwości, że ustanowiony w nim obowiązek adresowany jest do przewoźnika legitymującego się licencją na wykonywanie przewozu osób samochodem osobowym – a mianowicie licencją, o której mowa w pkt 1 ust. 1 art. 5b u.t.d. Nie jest więc prawidłowe stanowisko Strony, że organ zakwestionował posiadanie licencji przez Stronę w ogóle, gdyż jedynie stwierdził, że licencja ta nie uprawniała do przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryteriów konstrukcyjnych przewidzianych w art. 18 ust. 4a, co jednak nie znaczyło, że nie miała obowiązku zgłaszania samochodu osobowego do licencji (skoro wykorzystywała ten pojazd i mogła chociażby skorzystać z wyjątku ustanowionego w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d.), jak również nie miała obowiązku wyposażenia kierowcy w wypis z tej licencji, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zatem, jeżeli naruszenie ww. obowiązków przez niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi których udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie oraz przez niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ww. ustawy odpowiada znamionom deliktów opisanych odpowiednio pod lp. 1.5. oraz lp. 1.12. zał. nr 3 do u.t.d., to brak jest podstaw do podważania zasadności nałożenia na Stronę kary pieniężnej za wymienione (i przypisane jej) naruszenia. Konsekwencją stwierdzonych naruszeń było nałożenie na Skarżącego administracyjnych kar pieniężnych na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. Prawidłowo zastosowano art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d., gdyż przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu były ustalenia stwierdzające naruszenia dokonane przez podmiot (Stronę) wykonujący przewóz i dlatego nie był stosowany art. 92a ust. 6 u.t.d., stanowiący, że za kierowców, o których mowa w ust. 5 pkt 1-4, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz i z uwagi na odesłanie do ust. 5 dotyczący naruszeń stwierdzonych podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i dlatego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn.zm.). ----------------------- 12 4