II GSK 1903/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w P., P.G. i R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2645/17 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w P., P.G. i R.W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 17 października 2017 r. nr DFI/III/4032/50/6/17/MR w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyznaczenia likwidatora 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od R. Sp. z o.o. w P., P.G. i R.W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2645/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Sp. z o.o. w P., P.G. i R.W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 17 października 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyznaczenia likwidatora. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 20 grudnia 2016 r. R. Sp. z o.o. z siedzibą w P., P.G. i R.W. (dalej "skarżący") złożyli do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej "KNF") wniosek o wyznaczenie likwidatora Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych w likwidacji (dalej "Subfundusz") wydzielonego w A. Funduszu Inwestycyjnym Otwartym, innego niż A. Towarzystwo Funduszy Inwestycyjnych S.A. Jako kandydata na nowego likwidatora Subfunduszu skarżący wskazali P.N.. Z treści wniosku wynikało, że skarżący byli uczestnikami subfunduszu. Zgodnie z informacjami przekazanymi we wniosku, 3 września 2014 r. Towarzystwo pełniące funkcję likwidatora Subfunduszu, ogłosiło o otwarciu likwidacji Subfunduszu. Na dzień otwarcia likwidacji Subfunduszu szacowanym terminem wypłaty uczestnikom środków był 12 września 2016 r. Następnie, 13 września 2016 r. Towarzystwo ogłosiło o przedłużeniu likwidacji Subfunduszu do 21 maja 2018 r. Powyższe było spowodowane stanem zaawansowania likwidacji lokat Subfunduszu i koniecznością podjęcia dalszych kroków związanych z procesem likwidacji. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że przedłużenie likwidacji Subfunduszu powoduje, że uczestnicy faktycznie nie mogą otrzymać żadnych swoich środków finansowych przez kolejne półtora roku, gdyż zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa nie ma możliwości częściowych wypłat z likwidowanego Subfunduszu aż do czasu całkowitej likwidacji lokat. Skarżący podnieśli również, że działania podejmowane przez obecnego likwidatora Subfunduszu należy ocenić jako czynności wyłącznie pozorne, zmierzające jedynie do niewypłacenia uczestnikom Subfunduszu należnych im środków finansowych. Przez 2 lata likwidator nie prowadził bowiem realnych działań w celu zakończenia likwidacji Subfunduszu prócz spotkań z obligatariuszami, administratorami zabezpieczeń lub z emitentami. Tym samym, dalsze sprawowanie funkcji likwidatora przez Towarzystwo wpłynie niekorzystnie na sytuację finansową całego Subfunduszu, a jednocześnie na jego uczestników. Skarżący wskazali również, że mieli interes prawny w dokonaniu zmiany likwidatora. Działalność podejmowana przez likwidatora Subfunduszu wpływała bowiem bezpośrednio na ich sytuację, oddziałując na możliwość odzyskania ich środków finansowych o znacznej wysokości. Decyzją z 30 czerwca 2017 r. KNF wydała decyzję, w której umorzyła przedmiotowe postępowanie. Komisja podkreśliła, że przepisy art. 248 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1896 ze zm.; dalej "ustawa o funduszach"), w tym ust. 3 tego artykułu upoważniający Komisję do wyznaczenia innego likwidatora, mają zastosowanie do likwidacji funduszu inwestycyjnego, jednocześnie regulacja przewidziana w art. 248 ust. 3 ww. ustawy nie jest możliwa do zastosowania w przypadku zmiany likwidatora subfunduszu wydzielonego z funduszu z wydzielonymi subfunduszami. Decyzją z 17 października 2017 r. KNF utrzymała w mocy powyższą decyzję. Zdaniem KNF, systematyka ustawy o funduszach wskazuje wyraźnie, iż regulacja art. 248 ust. 3 ww. ustawy odnosi się wyłącznie do likwidatora funduszu inwestycyjnego, natomiast nie można na jej podstawie dokonać zmiany likwidatora subfunduszu wydzielonego w funduszu z wydzielonymi subfunduszami. W przypadku likwidacji subfunduszu przewidziany został odrębny zespół regulacji, uwzględniający specyfikę procesu likwidacji subfunduszu odróżniającą ją od procesu likwidacji całego funduszu inwestycyjnego. Art. 165 ustawy o funduszach określa bowiem szczegółowy tryb, zasady i warunki likwidacji subfunduszu. W tym zakresie mieści się również określenie w statucie likwidatora subfunduszu. Powyższe oznacza, że zmiana likwidatora subfunduszu wymaga zmiany statutu funduszu. Przepis ten nie przewiduje kompetencji KNF do zmiany likwidatora subfunduszu. W rozpoznawanej sprawie statut stanowił, że likwidatorem Subfunduszu było Towarzystwo, o ile nie jest on likwidowany w związku z rozwiązaniem Funduszu. Zmiana likwidatora subfunduszu wydzielonego w funduszu z wydzielonymi subfunduszami następuje w drodze zmiany statutu funduszu, a nie wyznaczenia przez KNF likwidatora na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd przeprowadził wykładnię uwzględniającą relację art. 248 ust. 3 i art. 165 ustawy o funduszach do innych przepisów tego aktu prawnego. Uznał, że art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach nie upoważnia KNF do zmiany likwidatora subfunduszu w funduszu z wydzielonymi subfunduszami. Tym samym niedopuszczalne było stosowanie wykładni rozszerzającej, z powołaniem się na argumentację celowościową. WSA podzielił stanowisko organu, że do likwidacji subfunduszu przewidziany został odrębny zespół regulacji, uwzględniający specyfikę procesu likwidacji subfunduszu, określony w art. 165 ustawy o funduszach. Z przepisu tego wynika, że zmiana likwidatora subfunduszu wymaga zmiany statutu funduszu. Art. 165 ww. ustawy nie przewiduje bowiem – w odróżnieniu do art. 248 ust. 3 ustawy – kompetencji dla KNF do zmiany likwidatora subfunduszu. Skoro zaś art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących likwidacji subfunduszy, postępowanie wywołane wnioskiem strony z 20 grudnia 2016 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego zmianę w całości i uchylenie decyzji KNF z 30 czerwca 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją KNF z 17 października 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 248 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 ustawy o funduszach w związku z art. 45 ust. Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sytuacji, w której Sąd był do tego zobowiązany, ponieważ organ administracji publicznej dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu prawa materialnego polegającego na uznaniu, że zmiana likwidatora subfunduszu jest możliwa jedynie przez zmianę statutu funduszu, a KNF nie ma kompetencji do dokonania zmiany likwidatora subfunduszu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarządzeniem z 12 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano pełnomocników stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 1 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. np. wyrok NSA z: 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14, 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13 ). Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem wskazanie, który z przepisów został naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia prawa materialnego niezbędne jest więc podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzających naruszenie w tej formie, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest wskazanie wpływu, jaki mogło ono mieć na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut naruszenia prawa materialnego W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany likwidatora Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych w likwidacji wydzielonego w A. Funduszu Inwestycyjnym Otwartym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Sąd dokonując wykładni przepisów art. 165 ust. 1 i 248 ust. 3 ustawy o funduszach, podzielił stanowisko organu, że KNF nie ma kompetencji do zmiana likwidatora subfunduszu, gdyż przepis art. 248 ust. 3 ustawy nie ma zastosowania w tej sprawie, zmiana likwidatora subfunduszu może być dokonana jedynie w ramach zmiany statutu funduszu. Przeciwnego zdania są skarżący, którzy podnoszą, że statut funduszu nie reguluje kwestii i trybu zmiany likwidatora subfunduszu, wobec czego należy w drodze wykładni systemowej i funkcjonalnej stosować przepisy dotyczące zmiany likwidatora, tj. art. 248 ust. 3 ustawy. Tak jak już wskazano, obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wyraźne wskazanie nie tylko, który z przepisów został naruszony, ale także przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zawiera on błąd konstrukcyjny polegający na zaliczeniu wskazanych w nim przepisów art. 165 ust. 1 i art. 248 ust. 3 ustawy do przepisów prawa materialnego, podczas gdy są to przepisy o charakterze proceduralnym. Zauważyć należy, że podział przepisów na przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania może nasuwać pewne trudności, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego to przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a przepisy postępowania to normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06). W rozpoznawanej sprawie należy uznać, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana, gdyż jej autor wadliwie przyporządkował je do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, podczas gdy powinien zaliczyć je do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania. Niewątpliwie stanowi to istotną wadę poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej kontroli. Jednakże w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05). Podkreślić także należy, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uchyla spod rozpoznania co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10). Poza tym wskazać należy na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), a sprowadzającego się do stanowiska, że w opisanej wyżej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, potraktował zarzuty skargi jako zarzuty procesowe. Dodać zaraz trzeba – co w rozpatrywanej sprawie uznać należało za konieczne i niezbędne – że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Skarżący kasacyjnie takiej argumentacji nie przedstawili, co stanowi kolejną wadę złożonego środka odwoławczego. Wskazane powyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej w sposób istotny ograniczyły zakres kontroli przeprowadzonej przez Sąd drugiej instancji w tej sprawie. Na podstawie analizy treści całej skargi kasacyjnej wraz z jej uzasadnieniem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą sporu jest kwestia, czy przepis art. 248 ust. 3 ustawy może stanowić podstawę prawną dokonania przez KNF zmiany likwidatora subfunduszu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji wykluczające taką możliwość jest prawidłowe. Dokonaną przez WSA wykładnię systemową wewnętrzną zarówno art. 165 ust. 1 jak i art. 248 ust. 3 ustawy NSA w całości podziela i powołuje się na nią. Przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty mające w opinii jej autora wskazywać na możliwość dokonania przez KNF na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach zmiany likwidatora subfunduszu mają jedynie charakter polemiczny. Podniesione wywody odnoszące się do wykładni funkcjonalnej omawianych przepisów, zwracające główną uwagę na cel regulacji związanej ze zmianą likwidatora subfunduszu, de facto zmierzają do zastosowania prawotwórczej wykładni systemowej przepisów art. 165 ust. 1 i art. 248 ust. 3 ustawy, która w konsekwencji doprowadziłaby do przyznania KNF nieistniejącego uprawnienia – dokonania zmiany likwidatora subfunduszu. Tymczasem art. 248 ust. 3 ustawy upoważnia KNF do wyznaczenia innego likwidatora, wyłącznie w przypadku gdy procesowi likwidacji podlega fundusz inwestycyjny, co wynika z umieszczenia tego upoważnienia w jednostce redakcyjnej art. 248, a nie w odrębnym artykule. Przepis ten ma charakter kompetencyjny w związku z czym powinien podlegać wykładni w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Poza tym zastosowanie tego władczego uprawnienia KNF ingerującego w sferę objętą działalnością prowadzoną przez fundusze inwestycyjne wymaga istnienia jednoznacznej podstawy prawnej. Ustawodawca taką podstawę przewidział wyłącznie do likwidatora funduszu inwestycyjnego. Natomiast w odniesieniu do likwidatora subfunduszu o tym, kto będzie pełnił funkcje, stosownie do art. 165 ust. 1 ustawy decydują postanowienia statutu subfunduszu. Zgodnie z tym przepisem "Fundusz z wydzielonymi subfunduszami może dokonać likwidacji subfunduszu, o ile statut funduszu to przewiduje. W takim przypadku statut funduszu określa czas, na jaki subfundusz jest utworzony, lub przesłanki jego likwidacji oraz szczegółowy tryb, zasady i warunki likwidacji subfunduszu". Fundusz może zatem dokonać likwidacji subfunduszu pod warunkiem wskazania takiej możliwości w statucie, określenia trybu, zasad i warunków likwidacji subfunduszu oraz wskazania okresu, na jaki subfundusz został utworzony albo przesłanek jego likwidacji. Przesłanką likwidacji subfunduszu może być m.in. spadek aktywów netto subfunduszu poniżej określonej w statucie wartości, nieosiągnięcie określonej wysokości aktywów netto w określonym czasie, zbycie wszystkich lokat wchodzących w skład portfela inwestycyjnego subfunduszu, ale także osiągnięcie lub trwała niemożność osiągnięcia celu inwestycyjnego. Określenie zasad i trybu likwidacji subfunduszu może zostać dokonane w sposób analogiczny do trybu likwidacji określonego w rozporządzeniu w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych przewidzianego dla funduszy inwestycyjnych, tym niemniej o tym w pierwszej kolejności musi to wprost przewidywać statut subfunduszu. W związku z powyższym całkowicie trafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że zmiana likwidatora możliwa jest wyłącznie w drodze zmiany ststutu funduszu, co wymaga podjęcia stosownych działań ze strony funduszu inwestycyjnego. Uprawnienia nadzorcze KNF nie przewidują w tym zakresie działań władczych tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji, gdyż autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do uchybienia przez Sąd pierwszej instancji tej normie – poprzez jej błędną wykładnię. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał wykładni wskazanego przepisu art. 45 Konstytucji, przedmiotem wykładni Sądu były natomiast przepisy ustawy. Sąd również nie stosował powołanego przepisu Konstytucji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Przy obliczaniu kosztów postępowania kasacyjnego NSA uwzględnił, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.