II GSK 1884/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbiety Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 295/25 w sprawie ze skargi P. M. na orzeczenie lekarskie Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie braku zdolności do dysponowania bronią postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 295/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. M. (dalej: strona, skarżący) na orzeczenie Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej z dnia [...] stycznia 2025 r. w przedmiocie orzeczenia lekarskiego o braku zdolności do dysponowania bronią. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z 5 marca 2025 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie lekarskie z [...] stycznia 2025 r., wydane przez Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w Warszawie, stwierdzające, że skarżący należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 maja 1990 r. o broni i amunicji (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 485 ze zm., dalej: ustawa o broni). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w Warszawie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie w całości jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone orzeczenie psychologiczne zostało wydane w trybie ustawy o broni jako orzeczenie odwoławcze i zgodnie z art. 15h ust. 7 powołanej ustawy jest orzeczeniem ostatecznym. Podkreślono, że przepisy ustawy o broni w zakresie wydawania orzeczeń wymaganych od ubiegającego się o pozwolenie na broń stanowią regulację kompletną oraz odrębną od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie przewidują nadzwyczajnej kontroli orzeczenia psychologicznego wydanego w ramach procedury odwoławczej opartej na art. 15h ustawy o broni. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślono, że orzeczenie lekarskie wydane w postępowaniu odwoławczym ma wiążący charakter i jest niepodważalne. WSA w Warszawie zaskarżonym postanowieniem skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając ją za nieodpuszczalną. Sąd I instancji wyjaśnił, że procedurę wydawania i zaskarżania orzeczeń lekarskich sporządzanych dla potrzeb postępowania o wydanie pozwolenia na broń lub amunicję, jak też zasady kontroli wykonywania i dokumentowania tych badań od 30 listopada 2015 r. uregulowano w ustawie o broni w dodanych przepisach art. 15a-15l tej ustawy. Z dniem 29 grudnia 2015 r. weszło także w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób występujących o wydanie pozwolenia na broń lub zgłaszających do rejestru broń pneumatyczną oraz posiadających pozwolenie na broń lub zarejestrowaną broń pneumatyczną (Dz. U. poz. 2210). Badanie psychologiczne osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń przeprowadza uprawniony psycholog o odpowiednich kwalifikacjach (art. 15c ustawy o broni). Od tego orzeczenia przysługuje odwołanie wnoszone na piśmie, które może złożyć osoba ubiegająca się o pozwolenie, jak też Komendant Wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby (art. 15h ust. 1 i 2 tejże ustawy). Odwołanie wraz z jego uzasadnieniem wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia, za pośrednictwem lekarza lub psychologa, który wydał orzeczenie, do jednego z podmiotów odwoławczych, którymi są m.in. wojewódzkie ośrodki medycyny pracy (art. 15h ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Lekarz lub psycholog, za pośrednictwem którego jest wnoszone odwołanie, przekazuje je wraz z dokumentacją badań do podmiotu odwoławczego w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania (art. 15h ust. 4 cytowanej ustawy). Badanie w trybie odwołania przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania (art.15h ust. 5 powołanej ustawy). Orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne (art.15h ust. 7 ustawy o broni). Przedstawione powyżej przepisy ustawy o broni stanowią jedyną regulację dotyczącą wydawania orzeczeń lekarskich i psychologicznych w sprawach osób ubiegających się o pozwolenie na broń. Ponadto regulacja ta nie zawiera norm odsyłających do odpowiedniego stosowania innych ustaw, w tym ustaw procesowych jak k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że jest to regulacja kompletna oraz odrębna od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Ponadto orzeczenia lekarskie i psychologiczne wydane w postępowaniu odwoławczym mają wiążący i niepodważalny charakter. Organy Policji nie mają kompetencji do weryfikowania zasadności wydania osobie ubiegającej się o broń orzeczenia o określonej treści, ani też do wyjaśniania rozbieżności między orzeczeniami wydanymi przez psychologów w I, jak i w II instancji. Dokumentacja badań, na podstawie których psycholog wydał swoje orzeczenie, pozostaje w dyspozycji tych orzeczników i stosownie do art. 15i ustawy o broni podlega - podobnie jak ich praca – kontroli i nadzorowi właściwego wojewody. Sądy administracyjne także nie mają możliwości weryfikacji orzeczeń lekarskich czy psychologicznych w sprawach dotyczących pozwolenia na broń palną. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje wyłącznie decyzje organów w przedmiocie dysponowania bronią pod względem ich zgodności z obowiązującym w czasie ich wydania prawem. WSA uznał więc, że nie ma podstaw do potraktowania orzeczenia psychologicznego jako czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem orzeczenie psychologiczne wydane w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na broń palną nie podlega kontroli sądu administracyjnego, zarówno na podstawie p.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, a także – ze względu na szczególny charakter sprawy, o skierowanie jej na posiedzenie jawne i rozpoznanie jej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy polegające na odrzuceniu skargi, wskutek błędnego przyjęcia, że do ustawy o broni i amunicji nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy przepisy ww. kodeksu stosuje się do procedur przewidzianych w wyżej wspomnianej ustawie, z uwagi na brzmienie art. 3 § 1 k.p,a., który stanowi enumeratywne wyliczenie postępowań, do których przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego się nie stosuje, a ustawa o broni i amunicji nie zawiera się w ww. wyliczeniu, co doprowadziło do wadliwego odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 2) przepisów prawa procesowego, a mianowicie art, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, wskutek błędnego przyjścia, że ostateczne orzeczenie lekarskie wydane przez organ odwoławczy - Wojskowy instytut Medycyny Lotniczej z dnia [...] stycznia 2025 r., wydane w trybie art. 15h ustawy o broni nie stanowi decyzji administracyjnej, względnie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającemu kontroli sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym mimo, że akt ten ma wiążący charakter wobec rozstrzygnięcia wydawanego przez organy policyjne o przyznaniu lub cofnięciu pozwolenia na broń, ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń, względnie wykazującej brak podstaw do cofnięcia pozwolenia na broń, co powoduje tym samym, że w istocie stanowi decyzję administracyjną, względnie akt wymieniony w brzmieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako taki powinien stanowić podstawę do wniesienia skargi na to rozstrzygniecie, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i tym samym odrzucenie skargi skarżącego. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie środka odwoławczego na rozprawie nie jest wiążący. Orzekając na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny kierował się względami szybkości i prostoty postępowania, w którym wszystkie istotne kwestie natury prawnej znalazły swoje wyjaśnienie w zebranym w aktach sprawy materiale. Skarga kasacyjna organu została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim zaś na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 p.p.s.a. Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zaskarżone orzeczenie lekarskie wydane przez Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w Warszawie, w toku postępowania prowadzonego przed Komendantem Wojewódzkim Policji w Radomiu (KWP), wszczętego na skutek wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na broń palną do celów łowieckich, podlega kognicji sądu administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. postanowienie NSA z 16.11.2023 r., II GSK 1752/23, LEX nr 3632136, postanowienie NSA z 16.11.2023 r., II GSK 1761/23, LEX nr 3631816). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej postanowień, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał również za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć. Należy przypomnieć, że w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz.615), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych, poza powołanymi wyżej przepisami p.p.s.a., wynikają również ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższych przepisach p.p.s.a. aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w innych przypadkach niż w nich wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie uznał, że orzeczenie lekarskie wydane w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na broń palną nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego zarówno na podstawie p.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Przypomnieć należy, że w myśl art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o broni pozwolenia na broń nie wydaje się osobom: z zaburzeniami psychicznymi lub o znacznie ograniczonej sprawności psychofizycznej oraz uzależnionym od alkoholu lub od substancji psychoaktywnych. Dlatego osoby ubiegające się o wydanie pozwolenia na broń, są obowiązane do poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym (art. 15a ust. 1 ustawy o broni). Podstawę wydania orzeczenia lekarskiego i psychologicznego stanowią wyniki tych badań (art. 15f i art. 15g ustawy o broni). Orzeczenie lekarskie – na podstawie wyników badań – wydaje upoważniony lekarz (art. 15f ust. 1 ustawy o broni). Kwalifikacje upoważnionych lekarzy i psychologów przeprowadzających badania określają przepisy art. 15b ust. 1 i art. 15c ust. 1 ustawy o broni, zaś rejestr upoważnionych lekarzy i psychologów prowadzi i aktualizuje właściwy komendant wojewódzki Policji (art. 15b ust. 2 i art. 15c ust. 2 ustawy o broni). Od orzeczenia lekarskiego przysługuje osobie ubiegającej się o pozwolenie na broń oraz komendantowi wojewódzkiemu Policji właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby (art. 15h ust. 2 ustawy o broni) odwołanie do innego wybranego lekarza upoważnionego albo psychologa upoważnionego (art. 15h ust. 1 i ust. 3 ustawy o broni). Orzeczenie lekarskie wydane w wyniku rozpoznania odwołania jest ostateczne (art. 15h ust. 7 ustawy o broni). Kontrolę wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydawanych orzeczeń lekarskich przeprowadza właściwy wojewoda (art. 15i ustawy o broni). Przepisy ustawy o broni i amunicji nie przewidują możliwości złożenia od orzeczenia lekarskiego wydanego po rozpoznaniu odwołania skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że orzeczenie lekarskie wydane na podstawie art. 15h ust. 7 ustawy o broni nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie jest też czynnością oraz aktem określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten odnosi się do działań organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Zasadnie organ wskazał w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że tryb wydawania orzeczeń lekarskich uregulowany w art. 15a - 15l ustawy o broni nie jest trybem administracyjnym jurysdykcyjnym ani takim, do którego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że zaskarżone orzeczenie lekarskie wydane w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na broń palną nie podlega kontroli sądu administracyjnego zarówno na podstawie p.p.s.a, jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 15h ustawy o broni, od orzeczenia lekarskiego przysługuje wyłącznie odwołanie do innego upoważnionego lekarza lub psychologa. Ugruntowane orzecznictwo potwierdza, że ta regulacja jest kompletna, odrębna i specyficzna w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne i ma wiążący charakter, co oznacza, że nie podlega dalszej weryfikacji w toku postępowania administracyjnego przez organy Policji ani przez sądy administracyjne. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje więc jedynie decyzje organów w przedmiocie dysponowania bronią pod kątem ich zgodności z prawem, a nie zasadność samych orzeczeń medycznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Wskazuje się jednocześnie, że stanowiące konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. np. postanowienie NSA z 16 października 2007 r., II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). Orzeczenie lekarskie stanowiące przedmiot wniesionej w tej sprawie skargi nie ma tych cech. Wydanie tego rodzaju opinii nie powoduje, że strona z mocy samego prawa uzyskuje jakieś uprawnienie lub ma obowiązek działania związanego z treścią tej opinii. Z tego powodu uznać należy, że nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli sądu administracyjnego w drodze odrębnej skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zamieszczonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należało, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają bowiem zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). ----------------------- 2