II GSK 1809/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Go 219/25 w sprawie ze skargi L. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 lutego 2025 r. nr BP.501.1710.2024.0993.GR4 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 4 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Go 219/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną przez L. T. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 25 lutego 2025 r. nr BP.501.1710.2024.0993.GR4 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 9.150 zł za naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1539, zwanej dalej jako: "u.t.d"), dotyczących czasu pracy kierowców (lp. 5.2, lp. 5.7, lp. 5.11 załącznika nr 3 do tej ustawy) oraz stosowania tachografów (lp. 6.2.1 i lp. 6.3.3 tego załącznika), stwierdzone w dniu 16 maja 2024 r., podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki DAF o nr rej. [...] oraz naczepy marki Dennison o nr rej. [...], kierowanego przez W. D., wykonującego przewóz rzeczy w imieniu skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe L.T. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że GITD prawidłowo określił naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli i w sposób należyty zastosował odpowiednie przepisy prawa, przyporządkowując do każdego naruszenia określony punkt wskazany w załączniku nr 3 do u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podzielił również zapatrywanie organu odwoławczego, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie zaistniały wymienione w art. 92b ust. 1 u.t.d. okoliczności wyłączające odpowiedzialność przewoźnika za stwierdzone naruszenia podczas kontroli drogowej o czasie prowadzenia pojazdów. Sąd podał, że przepis ten znajduje zastosowanie jeżeli przewoźnik udowodni, że podjął wszelkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstania naruszenia prawa; nie jest zatem wystarczające wykazanie zastosowania normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. Okoliczności podnoszone przez skarżącego, że korzysta z usług firmy zewnętrznej, która sukcesywnie szkoli kierowców i analizuje ich czas pracy, on zaś w oparciu o tą dokumentację stosuje, w przypadku stwierdzenia naruszeń "właściwe środki dyscyplinujące", nie świadczą o tym, że przewoźnik podjął realne i skuteczne działania w celu zapewnienia przestrzegania przez zatrudnionych przez siebie kierowców przepisów regulujących wykonywanie przewozu drogowego, w sytuacji gdy zastosowane środki nie doprowadziły do przestrzegania przepisów w tym zakresie. Sąd podkreślił, że wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika nie jest dopuszczalne nawet gdy naruszenie wynika wyłącznie z zawinionego działania kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego, jeżeli nie jest to działanie wynikające z nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności, na które przewoźnik nie ma wpływu. W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest również stanowisko organu, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Skarżący nie podał żadnych nadzwyczajnych, niespodziewanych, wyjątkowych okoliczności, wskazujących na to, że nie miał wpływu na powstanie naruszeń, mogących zwolnić go od odpowiedzialności administracyjnej. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; zwanej dalej jako: "k.p.a.") i w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, zasadnie zastosowały przepisy prawa będące podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia. Skarżący złożył od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Go 219/25 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 93 ust. 3 w zw. z art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sprawie, mimo że wystąpiły okoliczności określone w art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ponieważ nie miał wpływu na powstałe naruszenie, a nastąpiło ono wskutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć, a jednocześnie zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę Sąd całokształtu materiału dowodowego, a także "poprzez akceptację działania GITD", polegającego na przerzuceniu na stronę obowiązków określonych w art. 77 § 1 k.p.a., czym naruszono podstawie zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 k.p.a.; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszeń; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej oraz bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że w jego ocenie, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Podkreślił, że pracodawca nie zawsze jest w stanie przewidzieć każde zachowanie kierowcy i nie może ponosić absolutnej odpowiedzialności za jego czyny. Skarżący dodał, że z ustaleń organów nie wynika, aby miał wpływ na naruszenie przez kierowcę czasu pracy, a podejmowane działania prewencyjne, w tym szkolenia pracowników, nie miały charakteru jedynie czynności formalnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Na wstępie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej wnoszący tę skargę nie kwestionuje ustaleń faktycznych, poczynionych w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie i zaakceptowanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wskazujących na to, że doszło do opisanych naruszeń, a spór dotyczy wyłącznie kwestii odpowiedzialności skarżącego przewoźnika za ujawnione naruszenia, tj. tego, czy zostały spełnione przesłanki do wyłączenia tej odpowiedzialności, określone w art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji niezastosowanie przywołanego w związku z art. 93 ust. 3 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d. przepisu art. 92b tej ustawy, nie zważając na to, że powołany przepis nie stanowi jednej zamkniętej całości, a zawiera dwa ustępy, odnoszące się do wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (przy czym ust. 1 składa się z dwóch punktów), w związku z tym te mniejsze jednostki redakcyjne (ustępy, punkty, litery) powinny być ściśle i wyraźnie wskazane. Tę wadliwość można usunąć przez rekonstrukcję przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie ich skonfrontowania z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Kierując się uzasadnieniem skargi kasacyjnej, uznać należy, że skarżący zarzuca Sądowi I instancji nieprawidłowe niezastosowanie art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., twierdząc, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych. W ocenie NSA powyższe zarzuty nie są uzasadnione. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Wbrew przekonaniu skarżącego, organ (i Sąd I instancji) nie naruszyły powołanych w środku odwoławczym przepisów procedury administracyjnej (art. 7 oraz art. 8 k.p.a.). Należy stwierdzić, że zarzuty dotyczące naruszenia norm proceduralnych – prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej, z naruszeniem zasad współżycia społecznego oraz słusznego interesu obywateli, są gołosłowne, a uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi jedynie polemikę z wypowiedziami Sądu I instancji. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dowodów, który miałyby ewentualnie wpływ na podjęte przez organy decyzje, a następnie na rozstrzygniecie Sądu I instancji. Według art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie nakłada się kar pieniężnych za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych. Natomiast art. 92c ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wymaga również podkreślenia, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że to na podmiocie wykonującym przewóz drogowy spoczywa, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ciężar wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14). Innymi słowy - jak wynika z powyższego podmiot wykonujący przewóz drogowy powinien wykazać, co uczynił dla zapewnienia wykonywania przewozu zgodnie z przepisami o transporcie drogowym oraz, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostać w uzasadnionym przekonaniu, że nie narusza i nie naruszy prawa. Przede wszystkim z przepisu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że chodzi o zapewnienie przez przedsiębiorcę skuteczności takich działań organizacyjno-dyscyplinujących, a nie samo ich podejmowanie (przedsiębiorca "zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy"). Podejmowane działania przedsiębiorcy mogą być zatem niewystarczające dla zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, czego potwierdzeniem są stwierdzone uchybienia. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, jakie np. środki stosował w celu kontroli i dyscyplinowania wykonujących przejazdy drogowe i ograniczył się do stwierdzenia, że korzysta z usług firmy zewnętrznej, która sukcesywnie szkoli kierowców i analizuje ich czas pracy, on zaś w oparciu o tą dokumentację stosuje, w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwe środki dyscyplinujące. Tymczasem to na przedsiębiorcę nałożony został obowiązek wyboru właściwych rozwiązań organizacyjnych dotyczących dyscyplinowania osób wykonujących na jego rzecz usługi kierowania pojazdem; przedsiębiorcę obciążają kwestie właściwego doboru osób współpracujących (firm zewnętrznych), właściwego systemu motywacyjnego czy szkoleniowego. Właściwą organizację pracy (art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d.) mogłyby potwierdzić dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca (podmiot z którym współpracuje) dokonuje np. analizy tras, danych zawartych na kartach kierowców i dostosowuje przyjmowane zlecenia do możliwości ich realizacji bez konieczności naruszenia przepisów regulujących czas pracy kierowców. Za przesłankę uzasadniającą zastosowanie art. 92b ust. 1 u.t.d. i wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów nie można uznać przeświadczenia skarżącego, że jako przewoźnik zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przepisów, a zaistniałe stwierdzone naruszenia należy przypisać kierowcy (zob. np. wyrok NSA z28 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 159721). W świetle stanu faktycznego sprawy skutecznie niezakwestionowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92b ust. 1 u.t.d. zostały spełnione. Skarżący nie przedstawił bowiem dokumentów mogących potwierdzać, że w prowadzonym przez niego przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powtarzaniu naruszeń, nie wykazał, że dopełnił należytej staranności w zorganizowaniu i kontrolowaniu pracy kierowcy, i że mimo tego kierowca naruszył przepisy o czasie pracy i wymaganych okresach odpoczynku. Z ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji oraz niepodważonego przez skarżącego stanu faktycznego sprawy nie wynika, by podjął konkretne, realne i gwarantujące skuteczność działania w celu zapewnienia przestrzegania przez zatrudnionych przez kierowców przepisów regulujących wykonywanie przewozu drogowego. Sąd I instancji prawidłowo również ocenił, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Wbrew przekonaniu skarżącego, samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Samowolę czy niezdyscyplinowanie osoby zatrudnionej przez przedsiębiorcę (kierowcy) nie można uznać, w świetle doświadczenia życiowego, za okoliczność nadzwyczajną, nie dającą się przewidzieć. Jest to zwykle skutek niewłaściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa, niewłaściwego doboru pracowników, braku odpowiedniej kontroli ich pracy, która w przypadku kierowców może być bardzo efektywna, przy zastosowaniu odpowiednich dzisiaj powszechnie dostępnych środków technicznych, wreszcie niewłaściwego motywowania pracowników. Te obowiązki spoczywają na przedsiębiorcy i on ponosi odpowiedzialność za ich niedopełnienie. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 publ. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela. Skoro zatem skarżący nie wykazał, że stosował taką organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie, która dawałaby realne gwarancje przestrzegania przez kierowców przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, a także, że stwierdzone naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń, na które nie miał on wpływu, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji zasadnie odmówiły zastosowania art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i wymierzyły mu karę pieniężną za stwierdzone naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że powołany przepis nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny okoliczności faktycznych sprawy dokonanych przez organy administracji i przyjętych przez ten sąd za podstawę rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz.39, wyroki NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 138/25 i z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2631/21, z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 774/22). Pomijając już to, że zdaniem NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie (wynika z niego jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego), należy zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną upatruje jego naruszenie w nieprawidłowej ocenie przez organ okoliczności sprawy i niezasadnym zaakceptowaniu tego stanowiska przez Sąd I instancji. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Konkludując, zaskarżony wyrok, skontrolowany w granicach wyznaczonych zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej, odpowiada prawu. Wbrew ocenie skarżącego, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ani przepisów prawa materialnego wymienionych w skardze kasacyjnej, a uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.