II GSK 1751/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 1027/20 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr BP.501.1823.2019.0164.LB3.7280 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1027/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. S. (strona skarżąca, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ) z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr BP.501.1823.2019.0164.LB3.7280, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego w postaci: 1. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5b ustawy z dnia 6 września 2001 r. transporcie drogowym w zw. z lp. 4.2 oraz 4.3. załącznika nr 4 do ww. ustawy, polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary w łącznej wysokości 2.000 zł, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (głównie ze względu na to, że czynności i Skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej); 2. niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 4.2. załącznika nr 4 do ustawy polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy transporcie drogowym, w związku z czym Skarżący nie był obowiązany do legitymowania się ww. orzeczeniem; 3) niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 4.3. załącznika nr 4 do ustawy polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy transporcie drogowym, w związku z czym Skarżący nie był obowiązany do legitymowania się ww. orzeczeniem; 4) niezastosowania przepisu art. 92a ust. 10 ustawy 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w sytuacji w której za ten sam czyn, stwierdzony jednym protokołem kontroli z dnia 26 czerwca 2019 roku wymierzona została zarówno kara 12.000 zł na podstawie załącznika nr 3 do ww. ustawy (zgodnie z decyzją z 28 sierpnia 2019 roku nr WITD.DI.0152.III0629.49.2019.P), jak i kara 2.000 zł w oparciu o załącznik nr 4 do ww. ustawy (zgodnie z decyzją z dnia 28 sierpnia 2019 roku nr WITD.DI.0152.III0629.50.2019.P); II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2020 roku przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer; jednocześnie wskazano, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Lublinie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w prawie mogło być odmienne; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło o wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. III. Stanowisko strony przeciwnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy. IV. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. 1. Skarga kasacyjna – jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.). 3. Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. 4. Wynik przeprowadzonej weryfikacji kasacyjnej okazał się negatywny, albowiem podniesione zarzuty – z przyczyn formalnych lub materialnych – nie zasługiwały na uwzględnienie. Tożsame co do treści zarzuty oraz zagadnienia prawne zostały ponadto już rozstrzygnięte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 22.02.2024 r., II GSK 1310/20). Po pierwsze, nie stwierdzono naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi", w tym do zarzutów naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Powyższy zarzut został w warstwie opisowej skonstruowany błędnie. Autor skargi kasacyjnej oczekiwał bowiem od Sądu kasacyjnego, aby ten – w ramach kontroli spełnienia warunków formalnej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku – badał również prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności proceduralnej zakwestionowanej decyzji, w tym w zakresie oceny zachowania wymogów wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Tymczasem zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych sądu administracyjnego, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., a w szczególności w sposób wystarczający wyjaśnia znaczenie i sposób zastosowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również odnosi się do zarzutów naruszenia przez skarżony organ przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast szczegółowość oraz wyczerpujący charakter oceny tych zarzutów lub jej siła argumentacyjna. Problemy te nie podlegają jednak weryfikacji na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, w sposób oczywisty nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez "nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia" powyższych przepisów przez skarżony organ, polegającego na "niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego" w zakresie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Pomijając w tym miejscu oczywisty błąd konkretyzacji podstawy kasacyjnej (w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazano również "lit. a", co jest sprzeczne z treścią opisową zarzutu), należy stwierdzić, że ocena legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji oraz prawidłowości ustalenia jej podstawy faktycznej została dokonana przez Sąd Wojewódzki w sposób zgodny z prawem, a podniesione po raz kolejny przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty kwestionujące zupełność wyjaśnienia lub ustalenia stanu faktycznego sprawy przez kontrolowane organy sprowadzają się do pozbawionej racjonalnego uzasadnienia polemiki. W szczególności trzeba odnotować, że zarówno skarżony organ, jak i Sąd pierwszej instancji, odwołując się także do orzecznictwa sądów administracyjnych lub Trybunału Sprawiedliwości UE (zob. wyrok TSUE z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15, Asociación Profesional Elite Taxi przeciwko Uber Systems Spain SL, ECLI:EU:C:2017:981, pkt. 33-48; w wyroku tym przyjęto m.in., że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE), w sposób dostatecznie przekonujący wyjaśniły przesłanki, na podstawie których przyjęto, że ustalenia faktyczne w sprawie są wystarczające do przyjęcia, że skarżący, realizując osobowy przewóz taksówkowy przy wykorzystaniu aplikacji mobilnej B. (w zakresie pozyskania klientów oraz obsługi płatności), faktycznie wykonywał działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 u.t.d., a dla tego rodzaju kwalifikacji prawnej nie miały prawnego znaczenia okoliczności związane z trwałym, ciągłym lub zorganizowanym charakterem tej działalności lub uzyskaniem odpowiedniego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej lub rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., II GSK 670/08, LEX nr 478526), albo zasadami działania aplikacji mobilnej, która została wykorzystana do złożenia i przyjęcia oferty przewozu oraz przekazania skarżącemu kasacyjnie odpłatności za dokonany przewóz. Po trzecie, pozbawione uzasadnionych podstaw są wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5b u.t.d. w zw. z poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z poz. 4.2. załącznika nr 4 do u.t.d. i w zw. z art. 4 pkt 1 u.t.d. oraz art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z poz. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. i w zw. z art. 4 pkt 1 u.t.d. podlegają – po przeprowadzeniu ich łącznej oceny – oddaleniu. Autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie pozytywnej oceny legalności ustalonej w postępowaniu administracyjnym podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, jak również nie zakwestionował prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej jako wzorce kontroli. W tej sytuacji – na tle stanu faktycznego sprawy oraz przyjętej przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej wykładni prawa materialnego w zakresie art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. (w skardze kasacyjnej nie dookreślono jednak przedmiotu zarzutu w zakresie art. 5b u.t.d.) – oczywiście bezzasadny jest zarzut błędnej kwalifikacji czynności skarżącego kasacyjnie jako wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, w ramach prowadzonej faktycznie działalności gospodarczej. Oczywistym nieporozumieniem i rażącym błędem skargi kasacyjnej jest natomiast odwołanie się w treści rozważanego zarzutu do przepisów art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 w zw. z poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. W przedmiotowej sprawie podstawą nałożenia kary pieniężnej na skarżącego – w zakwestionowanym zakresie – były przepisy art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. w zw. z poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., a nie błędnie przywołane przepisy art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 u.t.d. Wadliwe przywołanie wzorców kontroli skutkuje formalnym oddaleniem zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się natomiast do podniesionego pośrednio – w opisie i uzasadnieniu rozważanego zarzutu kasacyjnego – zagadnienia źródła obowiązku posiadania orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy przez osobę wykonującą osobiście i samodzielnie funkcje kierowcy w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej (tzw. samozatrudnienia) w zakresie przewozu drogowego osób, należy wskazać, że przepisy art. 39j i art. 39k u.t.d., statuujące tego rodzaju obowiązek, znajdują na podstawie art. 39m u.t.d. odpowiednie zastosowanie zarówno do przedsiębiorcy (którym jest skarżący kasacyjnie), jak i do innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 92a ust 10 u.t.d. przez jego niezastosowanie "w sytuacji, w której za ten sam czyn, stwierdzony jednym protokołem kontroli z dnia 26 czerwca 2019 r. wymierzona została zarówno kara 12.000 zł, na podstawie załącznika nr 3", jak i "kara 2.000 zł, w oparciu o załącznik nr 4" do u.t.d. W zaskarżonym wyroku prawidłowo uznano, że nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie określone w art. 92a ust. 10 u.t.d. przesłanki wyłączenia podwójnej karalności administracyjnej. Sąd Wojewódzki stwierdził, że naruszenia wynikające z załączników nr 3 i 4 do u.t.d. zostały wprawdzie stwierdzone w toku jednej kontroli drogowej w dniu 26 czerwca 2019 r., jednak nie są one tożsame w sensie prawnym, co wyklucza stosowanie ograniczenia z art. 92a ust. 10 u.t.d. Tak wyrażona ocena prawna jest poprawna co do konkluzji. Należy bowiem przyjąć, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli zatem ten sam czyn podlega tożsamej kwalifikacji prawnej w świetle co najmniej dwóch typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to na sprawcę deliktu opisanego w załączniku nr 3 (zgodnie z art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. – podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem), będącego jednocześnie sprawcą tożsamego prawnie deliktu opisanego w załączniku nr 4 (zgodnie z art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. – zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. i załącznikiem nr 3 do u.t.d. (por. np. wyroki NSA: z 12.01. 2022 r., akt II GSK 588/22; z 25.08.2023 r., II GSK 819/20; z 14.12.2023 r., II GSK 1206/20, LEX nr 3662834). 5. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2