II GSK 1742/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1) A. W. 2) Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 200/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 200/18, po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2017 r. w zakresie dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie podczas kontroli przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień; 2/ oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł zarówno skarżący A. W., jak i organ administracji publicznej Główny Inspektor Transportu Drogowego W skardze kasacyjnej A. W. zaskarżono powyższy wyrok w całości oraz wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozu drogowego i dokonania przez organy I i II instancji administracji błędnej oceny zebranych dowodów polegającej na uznaniu, że kontrolowany przedsiębiorca nie okazał podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień co wg organu wyczerpuje znamiona definicji zgodnie z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.); 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez stosowanie "wybiórczych procedur" w postępowaniu administracyjnym, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., tj. zignorowanie przez organ wniosku strony o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy p. K. P. na okoliczność porzucenia pojazdu przez kierowcę (który wyjechał w podróż służbową zagraniczną) i nie reagował na pisma, wezwania, telefony oraz wysyłane wiadomości sms z prośbą o przesłanie pliku z danymi, rozliczenie się z powierzonego mienia. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, skarżący przedstawił w jej uzasadnieniu. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł również Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zakresie naruszenia z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – należało przeprowadzić dodatkowy dowód z przesłuchania kierowcy Pana K. P., celem ustalenia czy skarżący obiektywnie nie mógł okazać w trakcie kontroli żądanych danych z karty wskazanego kierowcy, względnie czy nieokazanie tych danych spowodowane było wyłącznie postawą skarżącego, podczas gdy: - organ dokonał gruntownej analizy materiału dowodowego i w odniesieniu do naruszenia z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (tj. – nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu) stwierdził, iż w okresie objętym kontrolą przedsiębiorca nie okazał danych cyfrowych kierowcy Pana K. P., na podstawie okazanej umowy zlecenia z dnia [...] lutego 2017 r. zawartej pomiędzy ww. kierowcą, a stroną postępowania ustalono, iż kierowca został zatrudniony na okres jednego miesiąca i prowadził pojazd o nr rej. [...] w okresie od [...] lutego 2017 r. do dnia [...] marca 2017 r. przez łącznie 10 dni, natomiast organ kilkakrotnie informował stronę o ciążącym na niej obowiązku okazania ww. danych do kontroli, skarżąca jednak wymaganych danych nie okazała; - organ także nie przychylił się do wniosku strony dotyczącego przesłuchania kierowcy Pana K. P. wskazując na fakt, iż obowiązek terminowego pobierania danych i ich właściwego zabezpieczenia (bez względu na ilość dni przepracowanych przez kierowcę) spoczywa na stronie postępowania (vide: strona 22 in fine i kolejna uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), natomiast w aktach sprawy znajduje się pisemne stanowisko kierowcy z dnia [...] maja 2017 r. potwierdzone własnoręcznym jego podpisem, (będące odpowiedzią na wezwanie strony z dnia [...] maja 2017 r. – karta 22 akt sprawy), w którym kierowca wskazuje, iż zwrócił stronie wszelkie dokumenty zostawiając je w pojeździe pod birem firmy zgodnie z umową stron (co zauważył sam Sąd I instancji vide: str. 13, akapit 1 uzasadnienia wyroku WSA), dodatkowo nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż strona wezwanie do kierowcy wystosowała już po uzyskaniu wiedzy o wszczęciu kontroli w siedzibie jej przedsiębiorstwa, nie dowodząc żadnych innych konkretnych działań podjętych przed kontrolą, a mających na celu ewentualne wyegzekwowanie dokumentacji czasu pracy kierowcy Przez co postępowanie organów w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej skarżącego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismo to nie zawierało uzasadnienia, a w jego treści nie przedstawiono argumentacji, z której wynikałoby stanowisko organu odnośnie bezzasadności skargi kasacyjnej strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty obu skarg kasacyjnych nie są uzasadnione. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów prawa. Odnosząc się do skargi kasacyjnej złożonej przez organ należy podkreślić, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony prawidłowo z powodu niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zobowiązane są zatem w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, mając na celu dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególnych realiach rozpoznawanej sprawy WSA słusznie uznał, że takiego działania (biorąc pod uwagę odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań kierowcy K. P.) po stronie organu nie było. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organu, trafne jest stanowisko WSA, że z uwagi na konsekwentne twierdzenia skarżącego kwestionującego wskazywane przez kierowcę okoliczności, jak i znajdujące się w aktach dokumenty podpisane przez wskazanego kierowcę, organ pierwszej instancji powinien był uzupełnić materiał dowodowy sprawy w sposób pozwalający na bezsprzeczne stwierdzenie, czy skarżący obiektywnie nie mógł okazać w trakcie kontroli żądanych danych z karty wskazanego kierowcy, względnie czy nieokazanie tych danych spowodowane byłą wyłącznie postawą skarżącego. Na tle zgromadzonego materiału stwierdzić należało, także w ocenie sądu kasacyjnego, że materiał ten okazał się być niewystarczający do jednoznacznej oceny czy mają miejsce wskazane przez A. W. przesłanki egzoneracyjne. W orzecznictwie NSA trafnie wskazuje się, że chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi wskazać na konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami. Dowody te powinny być zaś dostarczone lub przynajmniej wskazane przez przedsiębiorcę (zob. np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021, II GSK 1462/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedsiębiorca wskazał na okoliczność, którą w realiach tej sprawy można ewentualnie ustalić właśnie na podstawie zeznań kierowcy, tak jak to zalecił Sąd I instancji. Brak przesłuchania kierowcy K. P. ma więc istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spornej kwestii w zakresie okoliczności faktycznych sprawy dotyczącej tego - czy nieokazanie omawianych danych spowodowane było wyłącznie postawą skarżącego. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że nie można było uznać tak zabranego materiału dowodowego za wystarczający i prawidłowy. Także skarga kasacyjna A. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący podnosząc trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które jego zdaniem miały istotny wpływ na wynik sprawy, wskazuje na naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a., wiążąc go z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz licznymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a także z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zarzucił w nich Sądowi I instancji, że nie wziął pod uwagę, iż organy administracji nie przeprowadziły rzetelnego postępowania wyjaśniającego, a decyzje wydane zostały z naruszeniem wskazanych przez niego przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy odnieść się do (powtarzającego się wielokrotnie także w innych w sprawach z zakresu transportu drogowego) zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez stosowanie "wybiórczych procedur" w postępowaniu administracyjnym, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, co jego zdaniem oznacza stosowanie "wybiórczych procedur" w postępowaniu administracyjnym i jaki ma wpływ na zapadłe w sprawie orzeczenie, co czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym i nieskutecznym (podobnie jak w innych sprawach - por. np. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., II GSK 144/17; wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II GSK 251/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 68 § 1 , art. 75 § 1 , art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozu drogowego i[pic] dokonania przez organy I i II instancji administracji błędnej oceny zebranych dowodów, [pic]polegającej na uznaniu, że kontrolowany przedsiębiorca nie okazał podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub [pic]dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień, co wg organu wyczerpuje znamiona definicji zgodnie z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi się do naruszeń art. 151 p.p.s.a., art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., czym narusza treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd II instancji jest związany zarzutami kasacyjnymi, a postępowanie przed nim ma w pełni dyspozytywny charakter, zatem z urzędu nie może być przyjmowany zakres i sposób naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie. To musi wyraźnie być określone przez stronę. Zatem w tym zakresie Sąd II instancji nie może domyślać się intencji kasatora i w tym zakresie dokonywać oceny zaskarżonego wyroku. Natomiast może, i to czyni, w takim zakresie, który wynika z treści samego zarzutu oraz uzasadnienia. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/2009, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Zatem w tym zakresie Sąd II instancji stoi na stanowisku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. WSA w Gdańsku trafnie przyjął, że w postępowaniu administracyjnym - poza kwestią dotyczącą uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy K. P. na mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spornej kwestii okoliczność przekazania skarżącemu danych z karty kierowcy - organy prawidłowo ustaliły i oceniły pozostały stan faktyczny sprawy. Natomiast skarga kasacyjna w zakresie naruszenia art. 68 § 1 k.p.a., objętego analizowanym zarzutem, nie pozwala ustalić, na czym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - polega naruszenie tego przepisu i jaką postać ma mieć jego naruszenie. Ustalenie tego jest niemożliwe, bowiem przepis ten normuje wymogi protokołu, a skarżący kasacyjnie nie odnosi się nawet w treści zarzutu kasacyjnego do zapisów sporządzonego w tej sprawie protokołu kontroli, ale też nie wskazuje jakie braki zawiera ten protokół i na jakie okoliczności. W konsekwencji nie jest również zrozumiały zarzut naruszenia art. 76 § 1 k.p.a., normujący szczególną moc dokumentu urzędowego na okoliczności wynikające z tego dokumentu. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, wskazującej na naruszenie tego przepisu, jak i podważającej moc dowodową dokumentu urzędowego - protokołu kontroli drogowej. Odnosząc się w tym miejscu do pozostałych przepisów wskazanych w opisanym wyżej zarzucie należy podkreślić, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 tej ustawy, organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Analiza akt sprawy i uzasadnień, zarówno decyzji, jak i wyroku Sądu I instancji, jednoznacznie wskazuje, że ocena przez Sąd zebranych w sprawie dowodów jest logiczna i spójna. Należy też zauważyć, że wywody skargi kasacyjnej są wzajemnie sprzeczne, bo z jednej strony skarżący wskazuje, że organy inspekcji drogowej nie przeprowadziły dowodów zawnioskowanych przez stronę, a z drugiej kwestionuje wyrok wydany przez WSA w Gdańsku, który podzielił właśnie stanowisko strony odnośnie do dowodu z zeznań kierowcy K. P. (por. też wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II GSK 251/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też powodu niezrozumiały jest zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7 k.p.a. przez zignorowanie przez organ wniosku strony o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy p. K. P. na okoliczność porzucenia pojazdu przez kierowcę (który wyjechał w podróż służbową [pic]zagraniczną) i nie reagował na pisma, wezwania, telefony oraz wysyłane wiadomości sms z prośbą o przesłanie pliku z danymi, rozliczenie się z powierzonego mienia. Jak już wskazywano wyżej Sąd I instancji właśnie nakazał przeprowadzenie tego dowodu przez organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, iż jego zdaniem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie powinno być umorzone. Poza tym stwierdzeniem skarżący kasacyjnie nie uzasadnił swojego stanowiska, a w szczególności nie zwrócił uwagi, że postępowanie dotyczyło także innych naruszeń przepisów, w tym też przekroczenia czasu prowadzania pojazdu przez innych kierowców niż K. P. i już z tego względu postępowanie nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe. W takich okolicznościach wobec niezasadności wszystkich zarzutów obu skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.