II GSK 1714/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Po 640/24 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Po 640/24 oddalił złożoną przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwaną dalej Spółką S.) skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 17 czerwca 2024 r., nr [...] odmawiającą uchylenia w postępowaniu wznowionym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 28 września 2022 r., nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy K. w P. (dz. nr [...], obręb [...]) pod sześć tablic reklamowych na okres od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekającego w sprawie organu odwoławczego, stwierdzając, że decyzję wydano prawidłowo stosując art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.). Prawidłowo przyjęły organy orzekające w trybie wznowienia postępowania, że nie zaszła w sprawie podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Żądania wznowienia postępowania nie można było oprzeć, jak uczyniła to Spółka S., na wyroku Trybunału Konstytucyjnego (zwanego dalej TK) z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (Dz.U. z 2023 r., poz. 2739, OTK ZU Seria A z 2023 r., poz. 102). Wyrokiem tym stwierdzono bowiem, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej u.p.z.p.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wbrew ocenie Spółki S., podstawą decyzji dotychczasowej kwestionowanej skargą o wznowienie postępowania nie był przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., bowiem decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 28 września 2022 r., nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydano na podstawie przepisów prawa miejscowego w postaci § 4 pkt 6 lit. d tiret siódme i § 8 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały nr XXIV/255/20 Rady Miasta Piły z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane (Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2020 r., poz. 4471, zwanej dalej uchwałą), które zakazywały w obszarze objętym wnioskiem (stanowiącym strefę obszaru ulic wlotowych i wylotowych do i z miasta) instalowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie będących szyldem. Uchwała została podjęta na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zezwolono radzie gminy na ustalenie, w formie uchwały, zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Nie oznacza to jednak, że uchwała z powodu stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stała się nieważna, jak twierdziła skarżąca. Skutek niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest tylko taki, że uchwała nie może być w pełni stosowana dopóki nie zostaną określone ustawowo zasady ustalania odszkodowań dla podmiotów, które korzystały z ulokowanych już tablic reklamowych. Status skarżącej determinuje poprzednio wydane zezwolenie wydane na czas określony. Zezwolenie to wygasło i kolejne nie zostało jej udzielone. Z wyrokiem nie zgodziła się S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 37a ust. 1, 3 i 9 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie pociąga za sobą utraty mocy obowiązującej uchwały i przyjęcie, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p. stanowi dla rad gmin jedynie normę kompetencyjną do określenia warunków i terminów dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały obiektów małej architektury, w tym tablic reklamowych, podczas gdy przepis ten stanowi dla rad gmin obowiązek do określenia w uchwale również zasad ustalania odszkodowania z tytułu konieczności usunięcia reklam i urządzeń; b) art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 889, zwanej dalej u.d.p.) poprzez przyjęcie, że organ I instancji miał podstawę do odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie 6 tablic reklamowych ponieważ ich umieszczenie spowodowałoby naruszenie wymagań wynikających z uchwały, podczas gdy uchwała jest obarczona wadą nieważności i nie ma charakteru wiążącego oraz 2. przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej podczas, gdy ta powinna być uchylona. S.Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 37a ust. 1, 3 i 9 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie pociąga za sobą utraty mocy obowiązującej uchwały i przyjęcie, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p. stanowi dla rad gmin jedynie normę kompetencyjną do określenia warunków i terminów dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały obiektów małej architektury, w tym tablic reklamowych, podczas gdy przepis ten stanowi dla rad gmin obowiązek do określenia w uchwale również zasad ustalania odszkodowania z tytułu usunięcia dotychczasowych reklam i urządzeń. Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zgodnie z art. 37a ust. 3 u.p.z.p., w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Stosownie do art. 37a ust. 9 u.p.z.p., uchwała, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie. Stan prawny dodatkowo kształtuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, zgodnie z którym art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Nie jest spornym, że kwestionowana w trybie wznowienia postępowania ostateczna decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 28 września 2022 r., nr [...] orzekała o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy K. w P. (dz. nr [...], obręb [...]) pod sześć tablic reklamowych na okres od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. oraz, że jej podstawę stanowiły przepisy § 4 pkt 6 lit. d tiret siódme i § 8 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały, które zabraniają instalowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie będących szyldem dla stref stanowiących obszary ulic wlotowych i wylotowych do i z miasta, do których należy m.in. teren drogi wraz z pasem terenu położonym wzdłuż niej o szerokości 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, po obu stronach, obejmujący drogę gminną nr [...] ul. K. Nie ulega też kwestii, że delegację stanowiącą podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że nie zaszła w takim układzie podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Kwestionowana decyzja dotychczasowa Prezydenta Miasta P. z dnia 28 września 2022 r., nr [...] nie była wydawana na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją. Nie była bowiem wydawana na podstawie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Co więcej, nawet przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę decyzji, tzn. § 4 pkt 6 lit. d tiret siódme i § 8 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały nie zostały wydane na podstawie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., lecz na podstawie art. 37 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Zależność między nielegalnością podstawy prawnej decyzji a podstawą wznowienia postępowania z art. 145a § 1 k.p.a. jest jednoznaczna; tylko ten przepis prawa, który był podstawą decyzji, a następnie został w przepisanym trybie uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, może skutkować wzruszeniem decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy stanowiące podstawę decyzji, a więc § 4 pkt 6 lit. d tiret siódme i § 8 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały nie tylko nie stanowiły, ale i nie mogły uzyskać statusu nielegalnego przepisu prawa w rozumieniu art. 145a § 1 k.p.a., bowiem Trybunał Konstytucyjny nie jest właściwy w zakresie badania zgodności z prawem przepisów prawa miejscowego. Konstytucja w art. 184 kompetencję tę przyznała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Nadto, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w wyroku zakresowym o niedoborach legislacyjnych (nieuprawnionym przemilczeniu przez ustawodawcę) problematyki trybu dochodzenia i ustalania odszkodowania w przepisach u.p.z.p. Nie została zanegowana legitymacja do podejmowania przez rady gminy uchwał ograniczających lokalizowanie tablic reklamowych w pasach drogowych. Na marginesie tylko dodać należy, iż przepis stanowiący upoważnienie do wydania uchwały (art. 37a ust. 1 u.p.z.p.) reguluje zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i wciąż pozostaje w porządku normatywnym. Natomiast art. 37 ust. 9 u.p.z.p., stanowiąc delegację do uregulowania w uchwale losów dotychczas istniejących tablic reklamowych, zgodnie z oceną Trybunału Konstytucyjnego, winien być uzupełniony w procesie legislacyjnym o dodatkowe postanowienia przewidujące odszkodowanie przysługujące podmiotom, które zostałyby zmuszone do usunięcia tablic reklamowych wskutek ustanowienia nowych zakazów. W granicach podstawy prawnej decyzji dotychczasowej nie mieścił się w żadnym względzie przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie odnoszącym się do odszkodowania należnego osobie zmuszonej przez nowe rozwiązania normatywne (zwłaszcza przez zakaz sytuowania tablic reklamowych w miejscach, w których znajdowały się dotychczas z art. 37a ust. 3 u.p.z.p.) do demontażu tablic reklamowych. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że organ I instancji miał podstawę do odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie 6 tablic reklamowych ponieważ ich umieszczenie spowodowałoby naruszenie wymagań wynikających z uchwały, podczas gdy uchwała jest obarczona wadą nieważności i nie ma charakteru wiążącego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem art. 39 ust. 31 u.d.p., lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 7 u.d.p., lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 39 ust. 7a u.d.p. lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c tej ustawy (zd. pierwsze). Jednakże właściwy zarządca drogi: a) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (zd. drugie, pkt 1); b) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby (zd. drugie, pkt 1a); c) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków o których mowa w art. 42a u.d.p. (zd. drugie, pkt 2). Skarga kasacyjna nie precyzuje, w której jednostce systematyki wewnętrznej art. 39 ust 3 u.d.p. skarżąca upatruje naruszenia ze strony Sądu I instancji. Podkreślenia jednak wymaga, że zakres prowadzonego przez organy postępowania wyznaczał wyłącznie art. 145a § 1 k.p.a. Dopiero więc wykazanie, że z podstawy prawnej odpadła regulacja uznana w przepisanym trybie przez Trybunał Konstytucyjny za nielegalną mogłaby otworzyć drogę do ponownego przystąpienia do badania warunków udzielenia zezwolenia, jakiego w trybie zwykłym w przeszłości bezskutecznie domagała się skarżąca. Skoro jednak nie doszło do wykazania niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji dotychczasowej, tym samym organy nie mogły przystąpić do stosowania regulacji prawa materialnego pozwalających załatwić sprawę zezwolenia co do istoty, w tym również art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej podczas, gdy ta powinna być uchylona. W skardze kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób ta procesowa podstawa decyzji organu odwoławczego w sprawie wznowieniowej mogłaby ulec naruszeniu. Kierunek decyzji mógłby okazać się odmienny, a tym samym zastosowaniu podlegałby art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (zamiast art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) gdyby zaszła podstawa wznowienia, której dotyczyło to postępowanie, a więc podstawa z art. 145a § 1 k.p.a., a tak – jak to już wykazano wcześniej – w sprawie nie było. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.