II GSK 1723/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1722/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w U. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr 125/DRI/2020 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w U. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1722/20, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w U. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Ministra Rozwoju z 29 kwietnia 2020 r. nr 125/DRI/2020 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 30 grudnia 2000 r. spółka uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie katowickiej specjalnej strefy ekonomicznej (dalej: SSE). Zezwolenie zostało udzielone do 8 sierpnia 2016 r. i przewidywało m.in., że skarżąca do 31 maja 2003 r. powinna rozpocząć działalność gospodarczą na terenie strefy (pkt II ppkt 1 zezwolenia), zatrudnić na terenie strefy co najmniej 60 osób w terminie do 31 maja 2003 r. i w latach następnych (pkt II ppkt 2 zezwolenia). Ponadto spółka została zobowiązana do poniesienia wydatków inwestycyjnych w wysokości minimum 3 099 000 zł w terminie do 31 maja 2003 r. (pkt II ppkt 3 zezwolenia). Powyższe warunki zostały dwukrotnie zmienione, a mianowicie decyzją z 23 września 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej ustalił termin wykonania pkt II ppkt 1, 2 i 3 zezwolenia na 31 grudnia 2005 r.; a następnie decyzją z 31 stycznia 2006 r. Minister Gospodarki ponownie przedłużył termin realizacji warunków zezwolenia do 31 grudnia 2009 r. W wyniku przeprowadzonej 12 marca 2010 r. kontroli zarządzający strefą stwierdził, że spółka w wyznaczonym terminie nie wywiązała się z warunków ustalonych w zezwoleniu nr [...]. W tych okolicznościach, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządzającego strefą, Minister Rozwoju decyzją z 10 lutego 2020 r. cofnął spółce zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie katowickiej SSE uznając, że w sprawie zaistniała przesłanka rażącego uchybienia warunkom zezwolenia, która zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 42 poz. 274 ze zm.; dalej: u.s.s.e.), może stanowić podstawę cofnięcia zezwolenia. Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję własną z 10 lutego 2020 r. WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę spółki stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. WSA wskazał, że na mocy art. 19 ust. 3 i 4 u.s.s.e. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE, przed upływem terminu ważności, może zostać cofnięte lub ograniczone, a także zmienione. Zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu (art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e.). Działania w tym zakresie z urzędu podejmuje organ administracji. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że udzielone skarżącej zezwolenie nr [...] ostatecznie (po zmianach) nakazywało spółce do 31 grudnia 2009 r. rozpoczęcie działalności na terenie strefy, zatrudnienie co najmniej 60 pracowników oraz poniesienie wydatków inwestycyjnych w określonej wysokości. Ustalenia kontroli przeprowadzonej 12 marca 2010 r. wykazały, że żaden z warunków zezwolenia nie został przez spółkę spełniony. W konsekwencji organ prawidłowo uznał, że spółka uchybiła jednoznacznym i kategorycznym warunkom zezwolenia, a uchybienie to należy ocenić jako rażące, co wyczerpuje przesłankę z art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. WSA wyjaśnił, że rażące uchybienie warunkom zezwolenia powinno być ocenione przez pryzmat wszystkich stwierdzonych okoliczności danej sprawy i w kontekście celu uregulowań ustawy, którym w świetle art. 3 u.s.s.e. jest – oprócz m.in. rozwoju określonych dziedzin działalności gospodarczej – tworzenie nowych miejsc pracy, co ma służyć w szerszej perspektywie przyspieszeniu rozwoju gospodarczego w części terytorium kraju, gdzie ustanowiono strefę. Przepis art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e., przewidujący możliwość cofnięcia zezwolenia w sytuacji rażącego uchybienia warunkom zezwolenia, służy zatem eliminowaniu działań/zaniechań sprzeciwiających się celowi regulacji ustawowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, o której mowa w art. 19 ust. 3 u.s.s.e., wydawana jest w ramach administracyjnego uznania. W przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy zależy od uznania administracyjnego, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy, na organie – w związku z art. 7 k.p.a. – ciąży obowiązek wyważenia przy załatwieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony. W ocenie WSA organ ten obowiązek wykonał, natomiast skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby zostać rozważone w ramach słusznego interesu strony. Spółka podniosła, że w związku z udzielonym jej zezwoleniem, poniosła wydatki na nabycie gruntów na terenie strefy. Nie podała jednak ich wysokości ani nie dokonała ich kwalifikacji prawnej, wskazując tylko, że były to wydatki niebagatelne. WSA uznał, że tak ogólny zarzut nie podważa umotywowanych ocen dokonanych w tej mierze przez Ministra Rozwoju. WSA podkreślił również, że termin realizacji obowiązków strefowych – na wniosek spółki – został przedłużony o 6 lat. Skarżąca nie podjęła działalności w strefie, ani nie wykonała innych obowiązków wynikających z zezwolenia, także w tym wydłużonym terminie. Takie zachowanie spółki nie wspiera ani nie realizuje celu ustanowienia strefy i dlatego, zdaniem sądu, nie może być akceptowane. Spółka wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., zarzucono: I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istotnych okoliczności sprawy, a tym samym zdewaluowanie wagi twierdzeń skarżącej co do odmiennego przekonania o preferencjach inwestycyjnych w chwili udzielania zezwolenia oraz zmianie tych preferencji na niekorzystne po uzyskaniu zezwolenia, podczas gdy uwzględnienie tych okoliczności przez sąd nie dawałoby jednoznacznych podstaw do twierdzeń o rażącym uchybieniu warunkom określonym w zezwoleniu jako podstaw do jego cofnięcia; II. sprzeczności istotnych ustaleń sądu z zebranym materiałem dowodowym poprzez stwierdzenie w motywach uzasadnienia, że skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności, które rozważone w ramach słusznego interesu strony uzasadniałyby niewywiązanie się z nałożonych na spółkę obowiązków inwestycyjnych, w sytuacji gdy spółka w skardze do WSA w Warszawie podkreślała, że nabywając nieruchomość gruntową pozostawała w błędnym przekonaniu co do zwolnienia spółki z obowiązku uiszczenia podatku od nieruchomości oraz zwolnienia spółki z obowiązku uiszczenia podatku dochodowego; III. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. art. 16 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. oraz § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie katowickiej specjalnej strefy ekonomicznej z dnia 15 grudnia 2008 r. (Dz U. Nr 232, poz. 1550 z późn. zm.) i uznanie, że spółka rażąco uchybiła warunkom zezwolenia, jako przesłankę determinującą cofnięcie zezwolenia, podczas gdy przepisy te wprowadzają ex lege termin funkcjonowania KSSE do 31 grudnia 2026 r. oraz nie obligują organu do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w Specjalnej Strefie Ekonomicznej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., bowiem podnosi naruszenie przepisów o postępowaniu oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do treści poszczególnych zarzutów należy wskazać, że wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla oceny, czy zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei w przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie prawa procesowego) konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania, lecz konieczne jest wskazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma wykazać trafność (słuszność) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. W tak określonych prawem warunkach stwierdzić należy, że skuteczna skarga kasacyjna musi jednoznacznie wskazywać naruszony przepis i wyjaśniać sposób jego naruszenia oraz wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że przy wadliwym ujęciu zarzutu kasacyjnego NSA nie może z urzędu dokonać jego modyfikacji ani zmienić kierunku weryfikacji skarżonego wyroku. Związanie sądu drugiej instancji zarzutami kasacyjnymi ma w ostateczności ten skutek, że sąd nie może prowadzić kontroli wyroku poza granicami wyznaczonymi przez stronę. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz przepisów wskazanych w uzasadnieniu (pkt II ppkt 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej) zarzutów naruszenia art. 140 w zw. z art. 7 i art. 7a oraz art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r, poz. 775 z poźn. zm.; dalej: k.p.a.) wskazać należy, że skarżąca – wbrew wymogom przewidzianym w art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 p.p.s.a. – nie wykazała wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Zresztą wada ta dotyczy wszystkich zarzutów sformułowanych w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazana wadliwość nie dawała możliwości odrzucenia skargi kasacyjnej, jednak w sposób znaczący wpływa na zakres weryfikacji zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji przypomina, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Wypełnienie przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunków formalnych jest warunkiem skuteczności tego środka zaskarżenia. Oczywiście wymogi formalne mają różny charakter, jednak pośród nich są też i takie, które zawsze prowadzą do nieskuteczności skargi kasacyjnej. Z tego powodu ustawodawca powierzył sporządzenie tego środka prawnego profesjonalnemu pełnomocnikowi. Z tych przyczyn już tylko wadliwość formalna zarzutów procesowych pozwalałaby uznać je za niezasadne. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest więc do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie jest to ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Powyższe oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zatem do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi nie zgadza się strona. Ponadto w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III FSK 299/23; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA). W ocenie NSA zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest więc nie tylko formalnie wadliwy – z przyczyn wskazanych powyżej, ale również merytorycznie nieuzasadniony. NSA podziela wyrażone w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji stanowisko o braku nieprawidłowości w działaniu organu, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny wskazanych w decyzji przepisów prawa materialnego. Zdaniem NSA stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i w oparciu o wyczerpujące ustalenia, prawidłowo również oceniony. Jak wynika z akt sprawy, w protokole kontroli z 12 marca 2010 r. wskazano, że spółka w terminie do 31 grudnia 2009 r. nie rozpoczęła działalności na terenie strefy, nie zatrudniła pracowników na terenie strefy oraz nie poniosła wydatków inwestycyjnych w przewidzianej w zezwoleniu wysokości. Protokół kontroli został podpisany przez osoby reprezentujące kontrolowaną spółkę (tj. przez Z.P., Prezesa Zarządu); nie wniesiono też do niego uwag, ani dodatkowych wyjaśnień; jednocześnie w protokole zamieszczono zastrzeżenie, że podpisanie protokołu przez osobę reprezentującą kontrolowanego jest równoznaczne z przyjęciem jego treści jako zgodnej z przeprowadzonymi czynnościami oraz stanem faktycznym. Skarżącej spółce nie udało się podważyć tych ustaleń, co więcej w zasadzie w ogóle nie były one kwestionowane przez skarżącą. Spółka zarówno we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i w skardze do sądu przede wszystkim podnosiła wprowadzenie jej w błąd co do oferowanych preferencji i ulg podatkowych związanych z prowadzeniem działalności w SSE poprzez niezgodność przedstawionej jej przez zarządzającego SSE oferty, która miała zakładać całkowite zwolnienie z obowiązku uiszczenia podatku od nieruchomości oraz podatku dochodowego z treścią przepisów. W konsekwencji spółka przez 6 lat pozostawała w błędnym przekonaniu co do całkowitego zwolnienia, a dopiero na skutek kilkukrotnych wezwań do zapłaty ze strony Miasta Gliwice powzięła wiedzę o skutkach niekorzystnej zmiany przepisów w tym zakresie. Zdaniem NSA, te okoliczności w żaden sposób nie zmieniają oceny, że skarżąca podejmując działalność w SSE miała świadomość obowiązku spełnienia trzech wskazanych w zezwoleniu warunków, które przyjęła i których nie wykonała. Nawet gdyby przyjąć tok rozumowania skarżącej co do niekorzystnych skutków zmian przepisów podatkowych i braku spodziewanych preferencji to nie może umknąć uwadze sądu fakt, że spółce – na jej wniosek – dwukrotnie przedłużano termin realizacji przewidzianych w zezwoleniu warunków, co w żaden sposób nie przełożyło się na wykonanie któregokolwiek z nich. W tych okolicznościach, zdaniem sądu, organ miał prawo i obowiązek traktować ustalenia pokontrolne jako jednoznaczne w treści, odzwierciedlające rzeczywisty stan sprawy, z którego wynikało niewywiązanie się przez spółkę z przewidzianych w zezwoleniu warunków. Z tych przyczyn niezasadne są zarzuty naruszenia wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a i art. 81a § 1 k.p.a., ponieważ organ podjął wszelkie działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, działając w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Ze wskazanych wyżej przyczyn za niezasadny należy również uznać zarzut sformułowany w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Formalna jego wadliwość wynika po pierwsze z niewskazania jakiegokolwiek przepisu, którego naruszenie skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji. Jest to w istocie niczym niepoparta ocena stanowiska WSA o braku jakiejkolwiek argumentacji spółki, która mogłaby usprawiedliwiać przyczyny niewywiązania się z warunków zezwolenia. Trudno zresztą przyjąć argumentację spółki, która jest profesjonalnym uczestnikiem obrotu gospodarczego, że przez 6 lat pozostawała w błędnym przekonaniu co do nieistnienia przewidzianego ustawą obowiązku podatkowego. Za zasadnością tego zarzutu nie może również przemawiać wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (pkt III ppkt 2 i 3) argumentacja zmierzająca do wykazania naruszenia art. 2 Konstytucji RP w ten sposób, że WSA przyjął ustalenia sprzeczne ze stanem faktycznym i nie uwzględnił wpływu wydatków spółki poniesionych z tytułu podatków, których spółka się nie spodziewała, a co – zdaniem spółki – stało się przyczyną niespełnienia warunków z zezwolenia. Sąd pierwszej instancji ocenił te okoliczności i podzielił stanowisko organu, że sam fakt poniesienia kosztów zakupu nieruchomości oraz uiszczenia podatku od nieruchomości nie mogą być uznane za – jak wydaje się sugerować skarżąca – tak istotne by uniemożliwiły w dwukrotnie przedłużonym terminie realizację warunków zezwolenia. Za nieusprawiedliwiony NSA uznał również zarzut naruszenia prawa materialnego (pkt III petitum skargi kasacyjnej). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie niewłaściwego zastosowania art. 16 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. oraz § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie katowickiej specjalnej strefy ekonomicznej z dnia 15 grudnia 2008 r. w istocie stanowi powtórzenie argumentów podniesionych w skardze skierowanej do WSA w Warszawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA wadliwie uznał, że uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu miało charakter rażący, "(...) podczas gdy przepisy te wprowadzają ex lege termin funkcjonowania KSSE do 31 grudnia 2026 r. oraz nie obligują organu do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE". Autor skargi kasacyjnej, jakkolwiek kwestionuje zastosowanie przez organ analizowanego przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. oraz nie podziela w tym zakresie oceny wyrażonej przez sąd pierwszej instancji, to jednak nie podważa skutecznie zarówno wykładni tego przepisu, jak i jego zastosowania. Zgodzić się bowiem należy w całości ze stanowiskiem WSA, że skarżąca uchybiła warunkom zezwolenia bowiem w terminie do 31 grudnia 2009 r. nie rozpoczęła działalności w KSSE, nie zatrudniała 60 pracowników, jak również nie poniosła wydatków inwestycyjnych rzędu 3 099 000 zł. WSA uznał, że było to rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu, o którym mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e, bowiem narusza cele ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. W ocenie NSA jest to w istocie kluczowa kwestia, bowiem zarzut ten dotyczy niezrealizowania jednego z podstawowych celów tworzenia specjalnych stref ekonomicznych, który dla polityki państwa ma na tyle istotne znaczenie, że przedsiębiorca realizujący ten – między innymi – cel pozyskuje stosowną pomoc publiczną. W tym kontekście zasadnie WSA stwierdził, że skoro spółka nie podjęła żadnych działań, do których była zobowiązana w zezwoleniu, przez co rażąco naruszyła warunki zezwolenia, brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia o cofnięciu zezwolenia. Ustawodawca, przewidując możliwość tworzenia specjalnych stref ekonomicznych, określił w art. 3 pkt 1 do 7 u.s.s.e. priorytetowe założenia dla każdej działalności gospodarczej prowadzonej w takich strefach, służące nadrzędnemu celowi tej ustawy, jakim jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego części terytorium kraju. Przyjęcie jako jednego z podstawowych założeń działania, mającego na celu tworzenie nowych miejsc pracy, przekłada się na podstawowy i ujęty w art. 16 ust. 2 pkt 1 tej ustawy warunek zatrudnienia przez przedsiębiorcę określonej liczby osób przez określony czas, co ściśle współgra z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. i ustanowionym zakazem zmiany zezwolenia przez obniżenie przyjętego poziomu zatrudnienia (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11). Nie można również zgodzić się z całkowicie błędnym pojmowaniem przez autora skargi kasacyjnej istoty uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje on, że "Właściwy Minister nie jest zatem związany wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie działalności w strefie, nawet przy spełnieniu przesłanek z SSEU o cofnięciu zezwolenia." (pkt IV ppkt 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Otóż decyzja cofająca zezwolenie, o której mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e., wydawana jest w ramach administracyjnego uznania (tzw. decyzja uznaniowa), na co wyraźnie wskazuje wykładnia językowa przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e., poprzez użycie wyrazów "zezwolenie może być cofnięte". W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa w przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy, na organie ciąży obowiązek wyważenia przy załatwianiu sprawy, interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2016, a także wyrok NSA we Wrocławiu z 23 czerwca 1995 r., SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845). Jednak błędem jest twierdzenie skarżącej, że organ nawet po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki rażącego uchybienia warunkom zezwolenia nie powinien cofnąć zezwolenia, gdyż "Regułą winno być wyrażenie zgody na dalsze funkcjonowanie spółki" (pkt IV ppkt 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 474/11; a także R. Stasikowski; Między określonością a elastycznością prawa; ST 2024/11/73-89). Wybór rozstrzygnięcia jest zatem ograniczony koniecznością uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, o którym mowa w art. 7 k.p.a., zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, podkreślając uznaniowy charakter decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, WSA wskazał, że organ działał w granicach uznania wyznaczonego przepisem art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. W decyzji skoncentrował się na kwestii mającej najistotniejsze znaczenie z punktu widzenia realizacji warunków zezwolenia, tj. oceny pod kątem wystąpienia przesłanki lub przesłanek jego cofnięcia. Zdaniem WSA oceny tej dokonał w oparciu o kluczowy w sprawie dowód, jakim jest protokół kontroli, który nie był kwestionowany przez stronę postępowania i pozwolił na prawidłową ocenę stanu faktycznego. Dokonując oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony uznał, że w przedmiotowej sprawie słuszny interes społeczny przeważa nad interesem strony. Interes społeczny winien być rozumiany jako interes pozostałych przedsiębiorców prowadzących działalność poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych. Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej uprzywilejowuje jednego przedsiębiorcę względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, odstąpienie od cofnięcia stanowiłoby jeszcze szersze uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej. W rozpoznawanej sprawie odstąpienie organu od cofnięcia, oprócz prawa do zachowania wykorzystanej pomocy oraz możliwości dalszego korzystania z pomocy, prowadziłoby do precedensowego wsparcia przedsiębiorcy. Doszłoby bowiem do sytuacji, w której organ akceptuje korzystanie z praw, podczas gdy strona nie wypełnia ciążących na niej obowiązków. Natomiast dla oceny spełnienia/niespełnienia przez skarżącą kasacyjnie warunków zezwolenia nr [...] i zaistnienia przesłanki z art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. nie miały i nie mogły mieć znaczenia podnoszone przez nią twierdzenia dotyczące zawartego Porozumienia w przedmiocie zakończenia obowiązywania Umowy między RP a Republiką Czeską o popieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji z 16 lipca 1993 r. Porozumienie to, podobnie jak inne porozumienia tego rodzaju, było efektem rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej co do sprzeczności tzw. wewnątrzunijnych traktatów inwestycyjnych (intra-EU BITs) z prawem europejskim i tym samym koniecznością ich rozwiązania. Podobnie, przytoczone w skardze kasacyjnej ogólne klauzule wskazanej umowy międzynarodowej odnoszące się do stwarzania korzystnych warunków do inwestowania i ochrony inwestycji, nie uchylają obowiązku skarżącej wywiązania się z warunków określonych w zezwoleniu, możliwości egzekwowania tych warunków i konieczności zagwarantowania przestrzegania reguł uczciwej konkurencji wobec innych przedsiębiorców. Za całkowicie niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 4 i art. 19 ust. 1 u.s.s.e. W tej sprawie zezwolenie nie wygasło, a zostało cofnięte. Z kolei bez związku z niniejszą sprawą pozostaje kwestia postępowania w przedmiocie przedłużenia terminu obowiązywania zezwolenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 480 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).