II GSK 1710/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2345/16 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. J. 4.975 (cztery tysiące dziewięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 2 lutego 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w wyniku przeprowadzonej 24 marca 2015 r., w miejscowości T., na drodze krajowej nr 75, kontroli pojazdu członowego składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego oraz trzyosiowej naczepy, którym wykonywany był przejazd z ładunkiem podzielnym w imieniu i na rzecz skarżącego, ustalono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu wyniósł 12,1 t, przy dopuszczalnym nacisku 10 ton, przekraczając wartość przewidzianą dla dróg o takim nacisku o 2,1 t. Przewóz wykonywany był na trasie S. – W.. Uznano wobec tego, że skarżący powinien posiadać zezwolenie w kategorii VII, kierowca zaś zezwolenia takiego nie okazał. Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2015 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych z tytułu naruszenia dopuszczalnych norm pojazdu poddanego kontroli. Główny Inspektor Transportu Drogowego objętą skargą decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu z dnia 7 listopada 2014 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C o numerach fabrycznych [...] i [...]. Wagi legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Krakowie z datą ważności do 31 października 2016 r. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Organ nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.). Wskazał, że skarżący nie dostarczył dowodów, z których wynikałaby wyłączenie jego odpowiedzialności za brak zezwolenia. Stwierdził również, że skoro przewożono walcówkę niskowęglową – ładunek podzielny, to nie znajdował zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. W ocenie organu odwoławczego, wskazane w zebranym materiale dowodowym okoliczności popełnienia zarzucanego naruszenia, tj. wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, były okolicznościami, na które strona miała wpływ, a przy realizacji przejazdu nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z kontrolowanym przejazdem. Złożone wyjaśnienia, jak i kopie dokumentów, w tym zlecenia przewozowego nr [...], umowy o pracę, faktury [...] z dnia 26 marca 2015 r., krajowego listu przewozowego [...], nie stanowiły, zdaniem organu, dowodów świadczących, że skarżący dochował należytej staranności w realizacji przewozu oraz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że droga krajowa nr 75, po której poruszał się kontrolowany pojazd, została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton. Wyniki kontroli wykazały, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wyniósł 12,1 t i przekraczał dopuszczalną normę o 2,1t, to jest o 21%, co skutkowało koniecznością posiadania zezwolenia kategorii VII, którego skarżący nie przedstawił. W ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII. Sąd I instancji uznał, na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, że kontrola drogowa została przeprowadzona w sposób prawidłowy, miejsce ważenia legitymowało się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków osi pojazdów, wagi miały świadectwo legalizacji ponownej, a kierowca podpisał protokół kontroli bez wskazania zastrzeżeń. W ocenie Sądu, w sprawie nie miał zastosowania art. 140aa ust. 4 p.r.d. Przewożono ładunek w postaci walcówki niskowęglowej, który niewątpliwie nie podlega pod wyłącznie określone w art. 140aa ust. 4 pkt 2 ustawy. Nie wynikało również aby w stosunku do skarżącego można było zastosować wyłączenia, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d., gdyż nie wskazał na jakiekolwiek dowody mogące świadczyć o braku wpływu na powstałe naruszenie lub dochowaniu należytej staranności przy przewozie. Za takie nie można było uznać, zdaniem Sądu, wyjaśnień zgłoszonych do protokołu kontroli, w których skarżący wskazał między innymi, że kierowca nie potrafił wytłumaczyć dlaczego nie zauważył nieprawidłowości i nie powiadomił o niej działu spedycji. W ocenie Sądu, argumentacja skarżącego, zgodnie z którą kierowca nie dochował należytej staranności i nie sprawdził prawidłowości rozmieszczenia ładunku stanowiła o braku podjęcia czynności zmierzających do zapewnienia temu przewozowi warunków określonych treścią art. 61 p.r.d.. Kierowca będąc obecny przy załadunku powinien był bowiem zweryfikować prawidłowe rozmieszczenie ładunku i jego wagę, czego nie dokonał. Sąd wskazał w tym zakresie, że dokonanie załadunku i rozmieszczenie ładunku przez firmę załadunkową nie zwalniało przewoźnika z odpowiedzialności za przestrzeganie odpowiednich norm nacisków na osie, gdyż przedsiębiorca zajmujący się profesjonalnie przewozem ładunku powinien przestrzegać norm prawnych dotyczących przewozu ładunku, a także wybierać taką trasę przejazdu aby nie doszło do przekroczenia nacisków osi na drogę. Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. Wskazał, że zgodnie z jej art. 7 "Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów". Odnosząc się do zarzutu stosowania procedur kontrolnych niezgodnych z prawem poprzez przeprowadzenie pomiarów nacisków osi oraz masy całkowitej pojazdu poddanego kontroli przy pomocy wag przenośnych do pomiarów statycznych (poprzez sumowanie nacisków osi), Sąd I instancji, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym instrukcji obsługi użytych wag, uznał że kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy, pomiarów dokonano za pomocą wag przenośnych do pomiarów statycznych posiadających stosowną legalizację Urzędu Miar, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wagi ze świadectwami legalizacji, został zapoznany z instrukcją ważenia a odczytu wskazań dokonano w jego obecności, miejsce w którym dokonano kontroli legitymuje się odpowiednim dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków osi. Sąd nie dostrzegł także innych istotnych błędów w działaniach organów Inspekcji Transportu Drogowego w obszarze przeprowadzonego postępowania dowodowego powodujących naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, jak również w zakresie subsumpcji ustalonego na tej podstawie stanu faktycznego pod wskazaną normę prawa materialnego. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). T. J., skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organu administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie przekroczenia przez pojazd nacisku na osi i wyjaśniły w decyzjach, że użyte podczas kontroli pojazdu wagi SAW 10C mogły zostać użyte do pomiarów osi wielokrotnych, podczas gdy prawidłowość uzyskanych za pomocą typu wag SAW 10C wyników pomiaru budzi poważne wątpliwości z uwagi chociażby na treść dokumentów dopuszczających te wagi do użytkowania; 2. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie kontroli wskazane w skardze na decyzję organu odwoławczego polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu Skarżącemu zasadności przesłanek wydanej decyzji i niewystarczające uzasadnienie dokonanej oceny dowodów; 3. prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 p.r.d., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, gdyż nie wykazał przedmiotowych przesłanek określonych w ww. przepisie. Podnoszą te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej pomieszczone są trafne oraz z innych powodów niż w niej podniesiono. Zdaniem NSA częściowo trafne są podniesione w niej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 151 p.p.s.a. W tym zakresie strona twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo utrzymuje w obrocie prawnym decyzje, które wydane zostały z naruszeniem procedury pomiaru nacisku osi wielokrotnych określonej przez producenta wag SAW 10C/II, zwłaszcza dokonanie pomiaru tego parametru przy użyciu dwóch wag tego typu, gdy ważony pojazd był pojazdem pięcioosiowym. Zdaniem strony ten rodzaj pojazdu nie może być ważony w sposób przyjęty przez organy, a więc dwoma wagami. Zatem akceptowanie takiej procedury przez Sąd I instancji skutkuje istotną wadliwością rozstrzygnięcia, gdyż pozostaje ono w sprzeczności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Poza sporem pozostaje, że pojazd skarżącego został poddany kontroli, a przebieg czynności kontrolnych został potwierdzony protokołem, który odzwierciedla stan faktyczny z określonego czasu i miejsca. Protokół został podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag i dodatkowych żądań co do ważenia pojazdu. Stan taki, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, należy uznać za poprawnie ustalający okoliczności istotne dla rozpoznawanej sprawy. Oznacza to, że nie może on być zakwestionowany twierdzeniami strony, które nie zostały podniesione w chwili pomiaru nacisków, ale przede wszystkim twierdzeniami, które nie zostały powiązane z wadliwym sporządzeniem samego protokołu. Sąd II instancji podziela pogląd WSA w Warszawie prezentowany w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że dla postępowania o wymierzenie kary na podstawie p.r.d. protokół ma szczególne znaczenie, bo potwierdza fakty z przeszłości, które w ograniczony sposób mogą być weryfikowane w chwili orzekania. Zatem z tego faktu wynika szczególna rola protokołu jako dokumentu potwierdzającego ustalenia faktyczne, co oznacza, że wykazane w nim fakty nie mogą być zakwestionowane tylko samym zarzutem, że są niewiarygodne lub nieprawdziwe, skoro nie zostaje zakwestionowana poprawność sporządzenia protokołu. Z treści pkt 2.4 instrukcji dołączonej do akt sprawy wynika, że wagę SAW 10C/II można eksploatować w różny sposób, czyli indywidualnie, w konfiguracji dwóch wag lub w grupach od 4 do 6 wag przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. Z kolei, gdy niemożliwe jest jednoczesne ważenie kół mostów dwu- lub trzyosiowych, to różnicę wysokości należy równoważyć przy użyciu płyt pomocniczych, a z podkładek można zrezygnować, jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu prowadzenia pojazdów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA nie wynika, że te warunki były spełnione w rozpoznawanej sprawie, tym samym nie sposób przyjąć, że ważenia dokonano prawidłowo, a przez to, że niewadliwe jest stanowisko Sądu I instancji akceptujące sposób działania organów. W ocenie NSA nietrafne są zarzuty materialne podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że podmiotem wykonującym przewóz towarów lub osób jest podmiot gospodarczy prowadzący taką działalność, a nie kierowca, który jest osobą kierująca pojazdem ani załadowca lub inny podmiot uczestniczący w procesie przemieszczenia ładunku. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że wszystkie inne podmioty mają prawem przypisaną własną odpowiedzialność, która nie wyłącza odpowiedzialności wykonującego przewóz. W niniejszej sprawie rację ma Sąd I instancji, który uznał, iż skarżący nie dostarczył dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności, a zatem organy nie miały możliwości zastosować umorzenia, o którym mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. Skoro przewożona była walcówka niskowęglowa (ładunek podzielny), to nie znajdował zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Niezależnie od podnoszonych przez stronę zarzutów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z następujących powodów. Z treści art. 183 §1 p.p.s.a. wynika, że NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sadem I instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C – 127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia. Zatem nie do przyjęcia jest taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczanie ruchem pojazdów. Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, by państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą. Biorąc powyższe pod uwagę NSA stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie Sądu II instancji nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a.