II GSK 1706/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SAB/Wa 55/20 w sprawie ze skargi J. Ł. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o wszczęcie postępowania dotyczącego zakazu używania urządzeń telekomunikacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 55/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie zakazanego używania urządzeń telekomunikacyjnych i zobowiązał Prezesa UKE do rozpoznaniu wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Ponadto WSA stwierdził, że bezczynność Prezesa UKE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Prezesa UKE na rzecz J. Ł. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. J. Ł. (dalej: "skarżący") pismem z 28 kwietnia 2019 r. zwrócił się do Prezesa UKE z wnioskiem o wszczęcie postępowania z uwagi na uporczywe połączenia telefoniczne wykonywane wobec skarżącego przez K. C. I. spółkę z o.o. z siedzibą w W. oraz przez U. S.A. z siedzibą we W. Skarżący uzasadnił wniosek przepisem art. 172 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2460 ze zm.), zgodnie z którym zakazane jest używanie telekomunikacyjnych urządzeń końcowych i automatycznych systemów wywołujących dla celów marketingu bezpośredniego, chyba że abonent lub użytkownik końcowy uprzednio wyraził na to zgodę. Pismem z 8 maja 2019 r. Prezes UKE poinformował J. Ł., że działania podejmowane wobec niego przez wskazane podmioty nie wyczerpują znamion określonych w art. 172 ust. 1 cyt. ustawy, gdyż czynności polegające na egzekwowaniu wierzytelności od wierzyciela nie można uznać za marketing bezpośredni - nawet jeśli skierowane są do niewłaściwego podmiotu. Skarżący powtórzył swoje żądanie w piśmie z 27 maja 2019 r., a następnie złożył ponaglenie (4 listopada 2019 r.). Pismem z 25 lutego 2020 r. Prezes UKE poinformował, że stanowisko organu nie uległo zmianie. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ po otrzymaniu wniosku, ani go nie uwzględnił, jak i nie wydał w terminie przewidzianym przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256: "k.p.a.") postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Organ nie rozpatrzył zatem wniosku skarżącego w formie przewidzianej przez przepisy prawa procesowego. WSA zauważył, że jakkolwiek Prezes UKE poinformował o braku przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 25 Prawa telekomunikacyjnego, gdyż działania wskazanych podmiotów nie wyczerpywały przesłanek art. 172 ust. 1 tej ustawy, jednakże nie stanowiło to o braku bezczynności organu. WSA stwierdził, że jeśli w ocenie organu postępowanie w sprawie nie mogło być wszczęte, organ winien, stosownie do art. 61a k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 61a § 1 k.p.a. wymienia dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - pierwszą jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania (wyrok WSA w Gliwicach z 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 502/17). WSA stwierdził, że w ramach rozpatrywania skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie, sąd nie bada, czy istotnie wskazywane przez skarżącego podmioty wyczerpywały swoim działaniem przesłanki określone w przepisie art. 172 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, a ich działania można uznać za marketing bezpośredni. WSA uznał, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, podkreślając, że nie jest dopuszczalne uchylanie się od obowiązku zajęcia stanowiska w formie nakazanej przepisami prawa administracyjnego, w terminach wynikających z przepisów prawa, gdyż pozbawia to stronę możliwości merytorycznej obrony jej praw w toku postępowania i narusza zasadę szybkości postępowania. Zdaniem WSA organ pozostawał w bezczynności ponieważ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co powinien był uczynić, jeśli uznał wniosek skarżącego za nieuzasadniony z punktu widzenia art. 61a k.p.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązał Prezesa UKE do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem z akt postępowania (ani z odpowiedzi na skargę) nie wynikało, aby działanie organu było celowe, bądź nakierowane na pozbawienie skarżącego uprawnień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes UKE i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). tj.: 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 k.p.a. oraz art. 172, art. 109 i 192 ust. 1 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego poprzez uznanie, że pismo J. Ł. z dnia 28 kwietnia 2019 r. Prezes UKE winien potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w efekcie czego Sąd uznał, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności rozpoznając wniosek J. Ł., gdyż nie wydal postanowienia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego; 2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji pozostaje w bezczynności w każdej sytuacji, kiedy nie wyda postanowienia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w odniesieniu do każdego żądania skierowanego do organu, bez względu na treść tego żądania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes UKE przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.) Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z istoty kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA wynika, że rozpoznanie przez NSA sprawy ogranicza się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych ma więc istotne znaczenie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie tych zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do zarzutów zawartych w tych podstawach (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09), co jest możliwe tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną wskazał poprawnie przepisy, które jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny oraz określił na czym naruszenie tych przepisów polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę kasacyjną w niniejszej sprawie stanowi wyłącznie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., obejmujący naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze przedstawione wyżej wymagania w zakresie konstrukcji skargi kasacyjnej, jest oczywiste, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną, a dodatkowo wyjaśnienie, z jakiego powodu wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisy art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 k.p.a. oraz art. 172 Prawa telekomunikacyjnego, jak też art. 109 i 192 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi rozbudowaną jednostkę redakcyjną, składającą się z trzech punktów, przy czym - co do istoty - jest on przepisem wynikowym, a więc określającym sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarga kasacyjna nie uwzględnia w podniesionych zarzutach konstrukcji normatywnej analizowanych przepisów, co istotnie utrudnia ich ocenę, jednak kierując się wskazaniami zawartymi w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; opub. w ONSAiWSA, z. 2010/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej, uznając za możliwą ich rekonstrukcję na podstawie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na twierdzeniu, że Prezes UKE uznał, że J. Ł. w piśmie z 28 kwietnia 2019 r. "nie domagał się wydania decyzji administracyjnej ale interwencji Prezesa UKE" z uwagi na naruszenie art. 172 Prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem Prezesa UKE, leżało to w jego kompetencji (art. 109 tej ustawy) i organ mógłby podjąć próbę rozstrzygnięcia sporu z operatorem świadczącym usługi telekomunikacyjne, jak też mógłby wszcząć kontrolę u operatora telekomunikacyjnego w zakresie naruszenia art. 172, czy też zażądać od operatora informacji w zakresie przestrzegania zakazu wynikającego z tego przepisu. W ocenie organu, interwencja na podstawie art. 192 ust. 1 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego mogłaby też doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie kary za naruszenia art. 172 Prawa telekomunikacyjnego, jednak postępowanie takie toczy się z urzędu i kończy wydaniem decyzji konkretyzującej sytuację prawną podmiotu, na którego zostaje nałożona kara, nie zaś podmiotu, który naruszenie takie mógł zgłosić, czyli abonenta bądź użytkownika końcowego. Autor skargi kasacyjnej zauważył także, że osoba sygnalizująca naruszenie art. 172 Prawa telekomunikacyjnego, nie posiada uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia ewentualnej kary, a wydana decyzja nie jest skierowana do niej i nie kształtuje jej praw i obowiązków, zaś art. 192 ust. 1 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego "nie stwarza" żadnych dodatkowych uprawnień procesowych. Reasumując, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że pismo z 28 kwietnia 2019 r. skierowane do Prezesa UKE nie mogło być traktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, którego "skutkiem powinno być wydanie postanowienia w zakresie wszczęcia bądź nie takiego postępowania ale jako wniosek do podjęcia innych działań przez Prezesa UKE w zakresie jego kompetencji" (art. 192 ust. 1 pkt 5 lub art. 109 Prawa telekomunikacyjnego). Odniesienie tych zarzutów do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, a więc i rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, wskazuje jednoznacznie, że autor skargi kasacyjnej w większości odwołuje się do zagadnień wykraczających poza granicę sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć jednak należy, że całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, jakoby J. Ł. "nie domagał się wydania decyzji administracyjnej ale interwencji Prezesa UKE". Przypomnieć należy, że pismo strony z 28 kwietnia 2019 r. zawierało wprost żądanie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 172 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, co zostało powtórzone w piśmie z 27 maja 2019 r. Nie budziło to wątpliwości organu, który w piśmie skierowanym do strony potwierdził tę okoliczność, informując nadto, że działania obu wskazanych przez stronę podmiotów "nie wyczerpują znamion" określonych w przepisie art. 172 ust. 1 tej ustawy i z tego względu "nie zaistniała przesłanka obligująca Prezesa UKE do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 25..." (k. 20 akt sądowych). W świetle powyższego za bezpodstawne należy uznać twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że strona domagała się jedynie "interwencji" Prezesa UKE. Trafnie więc sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał sprawy skarżącego J. Ł., jako dotyczącej bezczynności w sprawie pozasądowego rozwiązania sporu konsumenckiego (art. 109 ust. 1-12 Prawa telekomunikacyjnego), czy też interwencji w sprawie dotyczącej funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych (art. 192 ust. 1 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego), co prowadzi do oczywistego wniosku, że z tego względu WSA przepisów tych nie mógł naruszyć. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej także i w tym przypadku całkowicie pomija kwestię charakteru spornego przepisu art. 61 k.p.a., jako rozbudowanej jednostki redakcyjnej, co w powiązaniu z pominięciem w skardze kasacyjnej zagadnienia naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna nie podważa oceny wyrażonej przez sąd pierwszej instancji o dopuszczeniu się przez Prezesa UKE bezczynności "w ramach rozpoznania wniosku skarżącego", poprzez uchylenie się od "obowiązku zajęcia stanowiska" w formie i w terminie nakazanymi przepisami prawa administracyjnego. Trafnie przy tym zauważył sąd pierwszej instancji, że organ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w uzasadnionym terminie, co powinien był uczynić, jeśli uznał wniosek skarżącego za nieuzasadniony z punktu widzenia art. 61a k.p.a. Powyższa ocena nie została w skardze kasacyjnej skutecznie podważona. Przypomnieć trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.