II GSK 1675/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. I. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 174/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. I. D. na uchwałę Krajowej Rady Izby Architektów RP z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwołania i przeprowadzenia XII Programowo-budżetowego Krajowego Zjazdu Izby Architektów RP przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 174/21, odrzucił skargę T.I.D. na uchwałę Krajowej Rady Izby Architektów RP z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie zwołania i przeprowadzenia XII Programowo-Budżetowego Krajowego Zjazdu Architektów RP oraz zwrócił skarżącemu wpis od skargi. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) reguluje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, przez którą należy rozumieć każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały obejmuje wyłącznie kwestie wynikające ze struktury organizacyjnej Izby Architektów RP oraz wewnętrznego podziału kompetencji pomiędzy organami jednostek organizacyjnych samorządu zawodowego architektów. Zaskarżona uchwała przedmiotowo nie obejmuje zatem sprawy z zakresu administracji publicznej, a jedynie porządkowe, wewnętrzne kwestie korporacyjne. Ta zaś sfera działalności organu korzysta z ochrony niezależności samorządu zawodowego, wynikającej z art. 4 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1117, dalej: ustawa o samorządach zawodowych). Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nie należąca do właściwości sądów administracyjnych. T.I.D. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów. Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach: I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu, że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 względnie art. 3 § 3, art. 58 § 1 pkt 1, art. 146 § 1, względnie art. 150 p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych poprzez odrzucenie skargi na skutek uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy nie istniały ku temu przesłanki faktyczne i prawne, gdyż zaskarżona uchwała organu samorządu zawodowego architektów dotyczyła także sfery administracyjnoprawnej, a nie wyłącznie korporacyjnej, a ponadto naruszała interes prawny członka izby, co pozwala na poddanie zaskarżonej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej, co zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a contrario prowadziło do wniosku o konieczności merytorycznego rozpoznania skargi i orzeczenia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., względnie art. 150 p.p.s.a. II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu, że zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. z naruszeniem: 1. art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych poprzez uznanie, że przepisy z zakresu prawa i postępowania administracyjnego na gruncie ustawy samorządowej stosuje się wyłącznie do decyzji organów izby w sprawach indywidualnych, w sytuacji gdy art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych takiego ograniczenia nie nakłada; 2. art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych wyrażającym się w pominięciu tej normy, umożliwiającej członkowi samorządu zawodowego zaskarżenie uchwały Krajowej Izby do sądu administracyjnego; 3. art. 31 i art. 33 ustawy o samorządach zawodowych poprzez błędne uznanie, że w całości normy te regulują kompetencje wyłącznie wewnątrzizbowe, a ponadto że między członkami Izby Architektów a organami, których kompetencje przewidują te normy zachodzi stosunek równoważności i brak jest władztwa organów nad poszczególnymi członkami, w sytuacji gdy zarówno Krajowy Zjazd, jak i Krajowa Rada Izby mogą w ramach przyznanych im ustawowo uprawnień wykonywać zadania z zakresu administracji publicznej, w tym ingerujące w sferę interesu prawnego członka Izby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ izby przez zrealizowanie zapisów zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Architektów RP z [...] listopada 2020 r. w sprawie zwołania i przeprowadzenia XII Programowo-budżetowego Krajowego Zjazdu Architektów RP przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość pozbawił skarżącego możliwości wyrażenia zgody na przeprowadzenie zjazdu w formie korespondencyjnej, zaś na taką formę zjazdu zgodę muszą wyrazić delegaci. Tym samym organ ograniczył prawa skarżącego do wyrażenia zgody na przeprowadzenie zjazdu w formie innej, niż zjazd zwykły. Według skarżącego, zaskarżona uchwała nakłada obowiązki i wkracza w obszar jego uprawnień. Krajowa Rada Izby Architektów RP w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa stanowi prawo korporacyjne. Zgodnie z jej art. 1, ustawa ta określa organizację i zadania tych samorządów a także prawa i obowiązki ich członków. Jednocześnie w art. 4 zagwarantowano niezależność samorządów zawodowych w wykonywaniu swoich zadań stwierdzając, że samorządy te podlegają tylko przepisom prawa. To postanowienie ustawowe stanowi rozwinięcie gwarancji niezależności przewidzianej w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP dla wszystkich utworzonych w drodze ustawy samorządów zawodowych. Z jednej więc strony samorządy zawodowe są tworzone, organizują się oraz funkcjonują na podstawie przepisów prawa, z zachowaniem niezależności ich działania w sprawach należących do zadań ustawą określonych, z drugiej strony jednak niezależność korporacyjna podlega pewnym, ustawą określonym ograniczeniom. Poza wykonywaniem zadań, które powinny być traktowane wyłącznie jako własne (korporacyjne), dotyczące wewnętrznych spraw korporacji, m. in. takie jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, samorządy zawodowe mocą odpowiednich postanowień ustawowych uzyskały uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej. Są to takie zadania, jak prowadzenie postępowań administracyjnych i orzekanie o nadawaniu uprawnień czy też orzekanie o odpowiedzialności zawodowej. Akty prawne wydawane w tym zakresie przez organy samorządu zawodowego stanowią akty administracyjne i podlegają w zakresie nieuregulowanym ustawą o samorządach zawodowych, normom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 11 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa). Działając w tym zakresie - jako organy administracji publicznej (władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP) - organy samorządów zawodowych podejmują czynności nie tyle w ramach wewnętrznych, korporacyjnych spraw, lecz niejako na zewnątrz administracji, a podjęte w ramach tych postępowań akty podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego - zakres właściwości tych sądów określony jest w art. 184 Konstytucji RP oraz w przepisach ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który w art. 1 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym właściwością sądów administracyjnych nie można obejmować kontroli aktów wydanych w ramach wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań ściśle wewnętrznych, korporacyjnych. Wspomniana kontrola dotyczy jedynie takich aktów, które zostały wydane w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi do WSA w niniejszej sprawie była uchwała nr [...] Krajowej Rady Izby Architektów RP z [...] listopada 2020 r. w sprawie zwołania i przeprowadzenia XII Programowo-Budżetowego Krajowego Zjazdu Izby Architektów RP przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość. Podstawę prawną uchwały stanowił m.in. art. 29 ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych, zgodnie z którym, Krajowa Rada Izby zwołuje Krajowy Zjazd Izby, co najmniej raz w roku jako sprawozdawczy, a co 4 lata jako sprawozdawczo-wyborczy. W myśl powołanego także w podstawie prawnej uchwały § 18 ust. 2 Statutu Izby Architektów RP, w każdym roku kalendarzowym zwoływane są dwa Krajowe Zjazdy Izby Architektów o charakterze zwyczajnym: pierwszy sprawozdawczy - zwoływany jest najpóźniej do dnia 30 czerwca danego roku, drugi programowo – budżetowy, zwoływany jest najpóźniej do dnia 31 grudnia danego roku. Ponadto Krajowa Rada Izby Architektów powołała Rozdział II A Regulaminu organizacji i trybu przeprowadzania zjazdów oraz wyborów do organów jednostek organizacyjnych samorządu zawodowego architektów, który dotyczy Trybu zwoływania i działania zjazdów sprawozdawczych w formie korespondencyjnej. Powołana podstawa prawna, jak i treść uchwały nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że podjęty akt ma charakter korporacyjny, dotyczy bowiem bezpośrednio działalności samorządu zawodowego, tj. sposobu oraz terminu zwołania Krajowego Zjazdu. Nie jest to natomiast akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej – w szczególności na podstawie powołanego w skardze kasacyjnej art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych. Ten ostatnio wymieniony przepis przewiduje, że członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę Krajowej Rady do sądu administracyjnego. Nie może być on jednak rozumiany, jak przyjmuje skarżący, że każdy członek samorządu zawodowego ma interes prawny w zaskarżeniu każdej uchwały tego samorządu. Członkowi samorządu zawodowego przysługuje legitymacja skargowa wyłącznie w odniesieniu do uchwał podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażane już w orzecznictwie stanowisko, że wykładnia art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa nie może prowadzić do sprzecznego z art. 184 Konstytucji RP rozszerzenia właściwości sądów administracyjnych również o sprawy, które nie dotyczą kontroli działalności administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2668/16, z 2 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3777/16; dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Odmienne stanowisko autora skargi kasacyjnej jest wynikiem wadliwej wykładni art. 3 § 3 p.p.s.a., opartej na założeniu, że przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia w ustawach szczególnych kontroli, która nie jest kontrolą administracji publicznej przez sądy administracyjne. Wykładnia art. 3 § 3 p.p.s.a. dokonywana w kontekście art. 184 Konstytucji RP, prowadzi do wniosku, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę administracji publicznej (por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004 r., nr 2, s. 25 i n.). W konsekwencji powyższych rozważań za trafną należy uznać konstatację Sądu pierwszej instancji, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku Krajowej Rady Izby Architektów RP o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).