II GSK 1647/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 1973/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A.R. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 6 września 2017 r. nr 14/R/2017 w przedmiocie regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w części przewidującej opłatę za postępowanie kwalifikacyjne o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 marca 2026 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1973/25) odrzucił skargę w sprawie ze skargi A.R. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona") na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej przywoływany jako: "Organ") z dnia 6 września 2017 r. nr 14/R/2017 w przedmiocie regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w części przewidującej opłatę za postępowanie kwalifikacyjne o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że skarga podlega odrzuceniu, gdyż zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądów administracyjnych. WSA zauważył, że zgodnie z treścią stanowiącego podstawę zaskarżonej uchwały art. 33 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2023 poz. 551 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa"), Organ kieruje działalnością samorządu zawodowego między Krajowymi Zjazdami, a w szczególności uchwala regulamin postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 2 ustawy członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę okręgowej izby do właściwych organów Krajowej Izby, a uchwałę Krajowej Izby do sądu administracyjnego. WSA uznał, że przepis art. 40 ust. 2 ustawy przewidujący, że członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę Krajowej Izby do sądu administracyjnego nie może być tak rozumiany, jak to zdaje się przyjmuje Skarżąca, że każdy członek samorządu zawodowego może zaskarżyć każdą uchwałę, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne w świetle przepisów Konstytucji rozszerzenie właściwości sądów administracyjnych. Przepis art. 40 ust. 2 ustawy statuuje uprawnienie członka samorządu zawodowego do zaskarżenia uchwały Krajowej Izby do sądu administracyjnego, nie wskazując przy tym przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, terminu i trybu wniesienia skargi. Sąd I instancji uznał, że przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy p.p.s.a. i wprowadza "szczególny" tryb kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie WSA przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona na podstawie tego przepisu dopuszczalna jest tylko wtedy, jeżeli spełnione są przesłanki dopuszczalności zaskarżenia w rozumieniu przepisów ustawy p.p.s.a. Oceniając dopuszczalność skargi w świetle tych przesłanek Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie dotyczy działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej, ani interesu prawnego członka Izby. Skarga dotyczy bowiem Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w części przewidującej opłatę za postępowanie kwalifikacyjne o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Zakres regulowany zaskarżoną uchwałą nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Zaskarżona uchwała nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków konkretnego podmiotu, a jest to sprawa organizacyjno - regulaminowa samorządu zawodowego. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów: 1) postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych; 2) art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie braku interesu prawnego Skarżącej do zaskarżenia uchwały Organu; 3) prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, podczas gdy przepis ten wprost stanowi, iż można zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwały Organu. 3. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. Pismem z 25 maja 2026 r. Skarżąca wniosła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje 5. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 6. W świetle art. 174 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do oceny zasadności sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie stwierdził bowiem z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. 7. Spór prawny w sprawie dotyczy kwestii istnienia po stronie Skarżącej – jako członka samorządu zawodowego inżynierów budownictwa – legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę Krajowej Rady – jako organu Krajowej Izby (art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy) – na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy. Powyższe zagadnienie wielokrotnie stanowiło przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego: postanowienia z: 21 września 2021 r., sygn. akt II GSK 1675/21; 2 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3777/16; 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2668/16; 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1442/11 i II GSK 1450/11; 27 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1355/11 i II GSK 1356/11; 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1028/11; 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 304/09; 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 849/06; 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1141/06 i II OSK 1140/06; 22 września 2006 r., sygn. akt II OSK 776/06; 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 658/06; 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 584/06; 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 599/06; 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 31/05 i II OSK 1460/05; 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1459/05, II OSK 1474/05, II OSK 1461/05 i II OSK 1462/05; 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1458/05 (powoływane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne w Internecie w CBOIS). O ile powyższe orzeczenia dotyczyły uchwał podjętych przez różne organy samorządów zawodowych – tak inżynierów budownictwa, jak i architektów, o tyle NSA konsekwentnie prezentował w nich jednorodną interpretację art. 40 ust. 2 ustawy, którą przyjął WSA w zaskarżonym orzeczeniu i którą Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie również podziela. 8. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że art. 40 ust. 2 ustawy nie może być wykładany literalnie, tzn. tak, że każdy członek samorządu zawodowego może zaskarżyć każdą uchwałę, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne w świetle przepisów Konstytucji RP rozszerzenie właściwości sądów administracyjnych. Konstytucyjny zakres kognicji sądów administracyjnych reguluje art. 184 ustawy zasadniczej, w którym przewidziano sprawowanie przez NSA oraz inne sądy administracyjne kontroli administracji publicznej, lecz wyłącznie w zakresie określonym w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej uregulowano kompleksowo w ustawach: p.p.s.a. oraz ustawie z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), przy czym w art. 3 § 2 pkt 1-9, § 2a i § 3 p.p.s.a. sprecyzowano przedmiotowy zakres tej kontroli. Art. 40 ust. 2 ustawy statuuje uprawnienie członka samorządu zawodowego do zaskarżenia uchwały Krajowej Izby do sądu administracyjnego, nie wskazując przy tym przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, terminu i trybu wniesienia skargi. Nie sposób zatem uznać, że przepis ten wprowadza szczególny przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., nie stanowi więc samoistnej podstawy zaskarżenia uchwały Krajowej Izby do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki dopuszczalności zaskarżenia w rozumieniu p.p.s.a. – w szczególności w art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. 9. W dalszej kolejności należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 33 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym Krajowa Rada kieruje działalnością samorządu zawodowego między Krajowymi Zjazdami, a w szczególności uchwala regulamin postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stanowi ona wykonanie wyżej przytoczonej delegacji ustawowej i należy ją uznać za akt normatywny zawierający normy generalne i abstrakcyjne determinujące sposób postępowania w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, o którym mowa w art. 8c ustawy. Jednakże nie ulega wątpliwości, że zaskarżonej uchwale nie można przypisać charakteru żadnego z aktów, względnie czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7, § 2a oraz – jak wykazano powyżej – § 3 p.p.s.a. Nie sposób uznać jej również za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten obejmuje swą hipotezą akty i czynności podejmowane i dokonywane w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (sprawie administracyjnej sensu largo – por. pkt 5.2.11 uchwały NSA w składzie 7 sędziów z 27 października 2025 r., sygn. akt II GPS 1/25). Zaskarżona uchwała nie należy zatem do żadnej z kategorii przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej, wyliczonych w art. 3 p.p.s.a., a tym samym nie przysługuje na nią skarga na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy – co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zarzutów z pkt. 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej. 10. Prawodawca nie pozbawił członków samorządów zawodowych inżynierów budownictwa i architektów ochrony sądowej przed skutkami niezgodnych z prawem aktów normatywnych organów tych samorządów. Po pierwsze, uchwały organów krajowych izb mogą być zaskarżane do sądów administracyjnych w trybie nadzoru przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (art. 12 ust. 2 ustawy). Po drugie, sądowa kontrola uchwał zawierających normy generalne i abstrakcyjne następuje pośrednio wskutek zaskarżenia aktów podjętych na podstawie tychże uchwał przez organy korporacji w indywidualnych sprawach ich członków (np. decyzji o odmowie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego – art. 8b ust. 2 ustawy). 11. Wobec stwierdzenia braku drogi sądowej, jako bezprzedmiotowe jawią się rozważania dotyczące interesu prawnego Skarżącej, w szczególności istnienia związku między sferą jej praw i obowiązków, a zaskarżoną uchwałą – tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut sformułowany w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej. 12. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. 13. W sprawie nie było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. podjęta w składzie 7 sędziów, sygn. akt I OPS 4/07). ----------------------- 2