II GSK 1701/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej x od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 1974/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi x na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 16 października 2019 r. nr 16/R/2019 w przedmiocie regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w części podtrzymującej system opłat w nowym brzmieniu regulaminu postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 17 marca 2026 r., sygn. akt VI SA/Wa 1974/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę x (dalej: "skarżąca") na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej odpowiednio: "Krajowa Rada"; "Krajowa Izba") nr 16/R/2019 z 16 października 2019 r. w sprawie regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego – w części podtrzymującej system opłat w nowym brzmieniu regulaminu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wyżej opisaną uchwałą, działając na podstawie art. 33 pkt 6 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1783; dalej: "u.s.z.a.i.b."), Krajowa Rada przyjęła stanowiący załącznik do uchwały regulamin postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego (dalej: "regulamin") i uchyliła uchwałę nr 14/R/2017 z 6 września 2017 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na uchwałę nr 16/R/2019 cyt.: "w części podtrzymującej system opłat w nowym brzmieniu regulaminu". Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, art. 40 ust. 2 u.s.z.a.i.b. nie może być rozumiany w ten sposób, że każdy członek samorządu zawodowego może zaskarżyć każdą uchwałę, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne w świetle art. 184 Konstytucji RP rozszerzenie właściwości sądów administracyjnych. Wskazany przepis statuuje uprawnienie członka samorządu zawodowego do zaskarżenia uchwały Krajowej Izby do sądu administracyjnego, nie wskazując przy tym przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, terminu i trybu wniesienia skargi. Zdaniem WSA nie można uznać, że wyłącza stosowanie przepisów p.p.s.a. i wprowadza "szczególny" tryb kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu I instancji przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy zaskarżenia uchwały Krajowej Izby do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona na podstawie tego przepisu dopuszczalna jest tylko wtedy, jeżeli spełnione są przesłanki dopuszczalności zaskarżenia w rozumieniu przepisów p.p.s.a. Konkludując, WSA uznał, że zaskarżona uchwała nie dotyczy działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej ani interesu prawnego członka Izby, ponieważ dotyczy regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w części podtrzymującej system opłat w nowym brzmieniu regulaminu. Zakres regulowany zaskarżoną uchwałą nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Zaskarżona uchwała nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków konkretnego podmiotu, a jest to sprawa organizacyjno-regulaminowa samorządu zawodowego. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych; 2) art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie braku interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia uchwały Krajowej Rady; 3) prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 u.s.z.a.i.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, podczas gdy przepis ten wprost stanowi, iż można zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwały Krajowej Rady. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 25 maja 2026 r. skarżąca wniosła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem I instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Spór prawny w niniejszej sprawie ogniskuje się na kwestii istnienia po stronie skarżącej – jako członka samorządu zawodowego inżynierów budownictwa – legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę Krajowej Rady – jako organu Krajowej Izby (art. 28 ust. 1 pkt 2 u.s.z.a.i.b.) – na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.z.a.i.b., który – gwoli przypomnienia – stanowi, że członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę Krajowej Izby do sądu administracyjnego (zarzuty z pkt. 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej). W tym miejscu należy odnotować, że powyższe zagadnienie wielokrotnie stanowiło przedmiot rozważań NSA: zob. postanowienia z: 21 września 2021 r., sygn. akt II GSK 1675/21; 2 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3777/16; 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2668/16; 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1442/11 i II GSK 1450/11; 27 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1355/11 i II GSK 1356/11; 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1028/11; 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 304/09; 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 849/06; 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1141/06 i II OSK 1140/06; 22 września 2006 r., sygn. akt II OSK 776/06; 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 658/06; 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 584/06; 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 599/06; 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 31/05 i II OSK 1460/05; 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1459/05, II OSK 1474/05, II OSK 1461/05 i II OSK 1462/05; 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1458/05). O ile powyższe orzeczenia dotyczyły uchwał podjętych przez różne organy samorządów zawodowych – tak inżynierów budownictwa, jak i architektów, o tyle NSA konsekwentnie prezentował w nich jednorodną interpretację art. 40 ust. 2 u.s.z.a.i.b., którą przyjął WSA w zaskarżonym orzeczeniu i którą Sąd w niniejszym składzie również podziela. W świetle ugruntowanego, powyżej zegzemplifikowanego orzecznictwa art. 40 ust. 2 u.s.z.a.i.b. nie może być wykładany literalnie, tzn. tak, że każdy członek samorządu zawodowego może zaskarżyć każdą uchwałę, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne w świetle przepisów Konstytucji RP rozszerzenie właściwości sądów administracyjnych. Konstytucyjny zakres kognicji sądów administracyjnych reguluje art. 184 ustawy zasadniczej, w którym przewidziano sprawowanie przez NSA oraz inne sądy administracyjne kontroli administracji publicznej, lecz wyłącznie w zakresie określonym w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej uregulowano kompleksowo w ustawach: p.p.s.a. oraz ustawie z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), przy czym w art. 3 § 2 pkt 1-9, § 2a i § 3 p.p.s.a. sprecyzowano przedmiotowy zakres tej kontroli. Art. 40 ust. 2 u.s.z.a.i.b. statuuje uprawnienie członka samorządu zawodowego do zaskarżenia uchwały Krajowej Izby do sądu administracyjnego, nie wskazując przy tym przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, terminu i trybu wniesienia skargi. Nie sposób zatem uznać, że przepis ten wprowadza szczególny przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., nie stanowi więc samoistnej podstawy zaskarżenia uchwały Krajowej Izby do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w oparciu o art. 40 ust. 2 u.s.z.a.i.b. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki dopuszczalności zaskarżenia w rozumieniu p.p.s.a. – w szczególności w art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. W dalszej kolejności należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 33 pkt 6 u.s.z.a.i.b., zgodnie z którym Krajowa Rada kieruje działalnością samorządu zawodowego między Krajowymi Zjazdami, a w szczególności uchwala regulamin postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stanowi ona wykonanie wyżej przytoczonej delegacji ustawowej i należy ją uznać za akt normatywny zawierający normy generalne i abstrakcyjne determinujące sposób postępowania w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, o którym mowa w art. 8c u.s.z.a.i.b. Jednakże nie ulega wątpliwości, że zaskarżonej uchwale nie można przypisać charakteru żadnego z aktów, względnie czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7, § 2a oraz – jak wykazano powyżej – § 3 p.p.s.a. Nie sposób uznać jej również za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten obejmuje swą hipotezą akty i czynności podejmowane i dokonywane w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (sprawie administracyjnej sensu largo) – por. pkt 5.2.11 uchwały NSA w składzie 7 sędziów z 27 października 2025 r., sygn. akt II GPS 1/25. Zaskarżona uchwała nie należy zatem do żadnej z kategorii przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej, wyliczonych w art. 3 p.p.s.a., a tym samym nie przysługuje na nią skarga na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.z.a.i.b. – co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zarzutów z pkt. 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Uzupełniająco należy podkreślić, że prawodawca nie pozbawił członków samorządów zawodowych inżynierów budownictwa i architektów ochrony sądowej przed skutkami niezgodnych z prawem aktów normatywnych organów tych samorządów. Po pierwsze, uchwały organów krajowych izb mogą być zaskarżane do sądów administracyjnych w trybie nadzoru przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (art. 12 ust. 2 u.s.z.a.i.b.). Po drugie, sądowa kontrola uchwał zawierających normy generalne i abstrakcyjne następuje pośrednio wskutek zaskarżenia aktów podjętych na podstawie tychże uchwał przez organy korporacji w indywidualnych sprawach ich członków (np. decyzji o odmowie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego – art. 8b ust. 2 u.s.z.a.i.b.). Wobec stwierdzenia braku drogi sądowej jako bezprzedmiotowe jawią się rozważania dotyczące interesu prawnego skarżącej, w szczególności istnienia związku między sferą jej praw i obowiązków a zaskarżoną uchwałą – tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut sformułowany w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Przypomnienia jednocześnie wymaga, że w sprawie nie było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. podjęta w składzie 7 sędziów, sygn. akt I OPS 4/07). ----------------------- 2