II GSK 1606/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D., S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2053/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 listopada 2022 r. nr 80/2022/NS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. D. i S. D. solidarnie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2053/23, w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. sp.k. w K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 listopada 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 19 kwietnia 2022 r. skarżąca wystąpiła do GDDKiA o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z przebudową zjazdu indywidualnego z DK [...] do działki nr [...] oraz zjazdu publicznego z DK [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, wspólnego dla działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości M. D. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] Z. – M. – Granica Państwa w km [...] – [...] po stronie lewej na działkach nr [...] i [...] (pas drogowy) w terminie od 15 maja 2022 r. do 13 maja 2022 r. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, po wezwaniu przez GDDKiA, skarżąca określiła nowy termin zajęcia pasa drogowego od 26 września 2022 r. do 5 października 2022 r. Decyzją z 9 sierpnia 2022 r. GDDKiA zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego w terminie wskazanym we wniosku oraz określił warunki zajęcia i wysokość opłaty. Odpis decyzji doręczono skarżącej oraz uczestnikom postępowania – J. D. i S. D. (dalej: "uczestnicy"). Pismem z 24 sierpnia 2022 r., pełnomocnik uczestników wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że został pominięty przez organ na etapie doręczania decyzji. W następstwie powyższego, organ doręczył pełnomocnikowi 2 odpisy decyzji z 9 sierpnia 2022 r. Pismem z 28 września 2022 r. pełnomocnik uczestników złożył kolejne pismo zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", podtrzymując w całości argumentację wyrażoną uprzednio w treści pisma z 24 sierpnia 2022 r. Przeprowadzona w dniu 28 października 2022 r. kontrola pasa drogowego przez służbę liniową GDDKiA, potwierdziła, że skarżąca nie przystąpiła do prowadzania robót, dla wykonania których udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2022 r. GDDKiA umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji wskazywał na brak wykonania robót w okresie od 26 września 2022 r. do 5 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę skarżącej, stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji GDDKiA. W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie wskazane w decyzji organu odwoławczego nie zawiera się w zamkniętym katalogu możliwych rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym, określonych w treści art. 138 § 1 k.p.a. Z uwagi na dostrzeżone w sprawie uchybienia natury formalnej, WSA stwierdził, że merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Sąd I instancji wskazał jednak, że umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje wyjątkowo - np. wówczas, gdy strona odwołująca się cofnie odwołanie albo gdy okaże się, że decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Z kolei decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), zdaniem WSA, oznacza, że organ odwoławczy umarza postępowanie będące w toku, które stało się bezprzedmiotowe w całości, nie zaś postępowanie, które zostało zakończone wydaniem decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania przed organem I instancji bez wcześniejszego orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu, co wyraźnie wynika z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto WSA stwierdził, że organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania bezpośrednio na podstawie art. 105 k.p.a., ponieważ zakres możliwych decyzji organu odwoławczego regulują wyłącznie przepisy art. 138 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył również, że bezprzedmiotowość postępowania, wynikająca z faktu wygaśnięcia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, może zachodzić wyłącznie wówczas gdy sprawa z wniosku o wydanie zezwolenia została zakończona decyzją ostateczną. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Dodatkowo, zdaniem WSA, organ w sytuacji, gdy na etapie ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, dochodzi do upływu terminu określonego we wniosku, to rolą organu jest wezwanie strony do skorygowania wniosku w tym zakresie. Sąd I instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić zaprezentowane w wyroku uwagi oraz ponownie przeprowadzić postępowania odwoławczego, ze szczególnym uwzględnieniem przywołanych przez WSA zasad tego postępowania oraz zadbanie o odpowiednie sformułowanie osnowy decyzji i podanie podstawy prawnej oraz spójność uzasadnienia z wydanym rozstrzygnięciem. W podstawie wyroku wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). O kosztach postępowania sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Uczestnicy nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa, a w szczególności: I. przepisów postępowania, tj.: art. 145 i 151a ustawy z 30 sierpnia 2002 r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 138 i art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "KPA"), poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że umorzenie postępowania administracyjnego było nieprawidłowe, II. naruszenie prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj.: art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozpatrywanie sprawy z wniosku podmiotu nieuprawnionego i przyjęciu, że mimo zaskarżenia i nierozstrzygnięcia sprawy o budowę/przebudowę zjazdu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. IIGSK 2749/21 odpowiada ono prawu. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestników wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżących kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak, w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, Wyrok NSA z 4.03.2025 r., III OSK 7233/21, LEX nr 3838437). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. (Wyrok NSA z 22.07.2014 r., I OSK 718/14, LEX nr 1511161). Wobec powyższego jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (Wyrok NSA z 4.03.2025 r., III OSK 7233/21, LEX nr 3838437). Powyższe jest konsekwencja zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. W odniesieniu do podniesionych w niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszania zarówno prawa procesowego, jak i materialnego stwierdzić należy, że ich konstrukcja jest wadliwa, a przez to procesowo bezskuteczna. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazali art. 145 i 151a p.p.s.a. w zw. z art. 138 i art. 105 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że umorzenie postępowania administracyjnego było nieprawidłowe. Każdy wyżej wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis dzieli się na paragrafy (ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa Kodeks postępowania administracyjnego), a same paragrafy są niejednokrotnie podzielone na dalsze jednostki redakcyjne punktu, czy litery. Przede wszystkim Sąd I instancji uchylił zaskarżaną decyzję stosując art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stąd art. 151a p.p.s.a. nie miał zastosowania, gdyż dotyczy on rozstrzygnięcie w przedmiocie sprzeciwu od decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), wskazują one, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy dochodzi do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa), czy też w razie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Unormowania te dają zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że naruszenie powołanych wyżej przepisów nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14). Z kolei skarżący w swojej skardze kasacyjnej znowu odwołują się do ogólnych przepisów art. 138 i 105 k.p.a. bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, które ich zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany i uzasadniony zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania nie mógł stanowić skutecznej podstawy dla wykazania zarówno wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu I instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji były prawidłowe. W odniesieniu do naruszenie prawa materialnego skarżący wskazali na art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten również podzielony jest na jednostki redakcyjne. Skarżący nie wskazali przy tym, czy chodzi o jego błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Gdyby skarżący wskazywali na błędną wykładnię powołanego przepisu, to aby taki zarzut mógł być merytorycznie oceniony to wymaga wykazania, na czym polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Z kolei zarzut niewłaściwe zastosowania lub niezastosowania powołanego przepisu wymaga uzasadnienia na czym to polegało w konkretnym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie art. 29 ustawy o drogach publicznych w ogóle nie miał zastosowania. Organ bowiem skarżącemu wnoszącemu skargę do Sądu I instancji udzielił już zezwolenia na przebudowę zjazdu w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Natomiast niniejsza sprawa związana jest już z następstwem udzielenia takiego zezwolenia i wydaniem zgody na zajecie pasa drogowego celem jego wybudowania na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Stąd zarówno konstrukcja ocenianego zarzutu kasacyjnego oraz jego uzasadnienie nie czynią zadość wymogom związanym z przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnieniem. Z tego też względu powyższe zarzuty nie mogły stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości interpretacji dokonanej przez Sąd I instancji, gdyż WSA w ogóle takiej wykładni nie dokonywał i nie oceniał przedmiotowej spawy z punktu widzenia art. 29 ustawy o drogach publicznych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem I instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.